Verdieping 3: Economie (bij hoofdstuk 6)

Door Roel Jongeneel en Krijn Poppe

Landinrichting

Dit toekomstperspectief ‘Naar een ontspannen Nederland’ vraagt om een geïntegreerde aanpak die in veel opzichten lijkt op de oude landinrichting, waarbij doelen voor sociaal-economische ontwikkeling, infrastructuur, landbouw (ontwatering, ruilverkaveling) en natuur tegelijk werden gerealiseerd Zie bv. Andela, G. M. (2000). Kneedbaar landschap, kneedbaar volk. De heroïsche jaren van de ruilverkavelingen in Nederland. Uitgeverij Thoth, Bussum. Zie ook: Studiegroep Ruimtelijke inrichting landelijk gebied (2021): Kiezen en delen beschikbaar via https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/04/30/kiezen-en-delen. 
. Dit toekomstperspectief is niet de plek om dat in detail uit te werken, daarvoor lijkt na de kabinetsformatie een zware commissie gewenst die tot een gedegen en gedragen plan voor nieuwe landinrichting komt. Daarop vooruitlopend schetsen we hier op hoofdlijnen de kosten en baten van een integrale aanpak en overheids­instrumenten die daarbij gewenst zijn.

Integrale oplossingen vragen om een MKBA

Integrale oplossingen genereren ongelijksoortige baten en kosten. Sommige hebben een privaat karakter, andere raken de maatschappij. Sommige zijn gemakkelijk in geld uit te drukken omdat er marktprijzen bestaan, voor andere bestaan geen markten, maar geldt wel degelijk dat deze ongeprijsde schaarstes door de maatschappij worden gewaardeerd. Integrale oplossingen vragen ook om ongelijksoortige afwegingen: hoe weeg je een kilogram stikstofdepositie op een Natura 2000-gebied af tegen een bouwvergunning voor een woning? Het gaat hierbij om meer dan alleen een economische afweging. Dit zijn lastige dilemma’s, maar ze horen er wel bij. Het voordeel van een integrale aanpak is dat die waarschijnlijk tot meer kosteneffectieve oplossingen leidt, dan wanneer individuele problemen op volgorde van politieke urgentie worden aangepakt. Synergiën kunnen dan beter worden benut en in afwegingen worden betrokken, terwijl sunk costs kunnen worden vermeden. Een methodiek die beleidsmakers en beleidsvoorbereiders hierbij kan helpen, is de maatschappelijke kosten-batenanalyse, waarbij de diverse kosten en baten op één geldelijke noemer worden gebracht, met elkaar kunnen worden vergeleken en meegewogen kunnen worden in een integrale afweging, waarbij ook andere waarden meegenomen worden. 

Indicatie van maatschappelijke kosten van extensivering van de veehouderij

In het vervolg wordt een indicatieve en ruwe eerste inschatting gemaakt van de maat­schappelijke kosten en baten die gepaard gaan met extensivering van de landbouw. Daarna wordt nog separaat ingegaan op de kosten voor de overheid. Door de extensivering neemt de primaire productie door de landbouw af en dus ook de inkomsten van sectoren en activiteiten die met de landbouw­productie samenhangen. Dit zou, onder bepaalde veronderstellingen (zie hieronder), maatschappelijke kosten van circa 1,9 miljard euro per jaar met zich meebrengen. Dat bedrag onderbouwen we als volgt:

— De directe toegevoegde waarde die door de landbouw wordt gerealiseerd, bedraagt circa 11 miljard euro per jaar. Het gaat in het kader van dit toekomst­perspectief echter vooral om het veehouderij­complex, een onderdeel dat jaarlijks circa 2,8 miljard euro aan toegevoegde waarde genereert (circa 25% van de door de tuinbouw gedomineerde primaire sector). Het verlies aan toegevoegde waarde per jaar zou bij een krimp van de veehouderijsector van 30% jaarlijks ongeveer 840 miljoen euro bedragen.

— De indirecte toegevoegde waarde in de toeleverende en verwerkende industrie die samenhangt met het veehouderijcomplex bedraagt circa 12 miljard euro, en is bijna 4,5 keer zo hoog als de directe toegevoegde waarde die in de primaire veehouderijsector wordt gerealiseerd. Het lijkt plausibel aan te nemen dat de krimp van de veehouderij tot een minder dan proportionele krimp bij de aan veehouderij gerelateerde activiteiten leidt. Aannemende dat de krimp bij de toeleverende en verwerkende schakels van het veehouderijcomplex 20% zal zijn, ontstaat er een toegevoegdewaardeverlies van circa 2,4 miljard euro per jaar Dit verlies zal zich uiten in minder loonbetalingen aan (soms buitenlandse) werknemers en minder vergoedingen voor de kapitaalsverstrekkers: banken en eigenaren (in het geval van coöperaties zijn dat de boeren).
. 

— Er mag van worden uitgegaan dat het verlies aan toegevoegde waarde uit de landbouw deels gecompenseerd gaat worden doordat vrijkomende productiefactoren (arbeid) weer elders in de economie op een productieve manier worden ingezet en daar leiden tot inkomensvorming Dit zou ook in de toeleverende en voedselverwerkende bedrijven zelf kunnen als de krimp in Nederland opvangen wordt door uitbreiding in het buitenland en daarmee hoofdkantoren met marketing, onderzoek en laboratoria deels in stand worden gehouden.
. Er zijn in het veehouderijcomplex in totaal circa 250 duizend banen, waarvan er dan 20% verloren gaan. Ervan uitgaande dat 50% van de arbeidskracht opnieuw kan worden ingezet en daar een inkomen verdient dat 80% is van dat in het landbouwcomplex (€ 65.000), resulteert dit in een jaarlijkse bate (verminderde schade) van 1,3 miljard In de praktijk zal ook een deel van het vermogen alternatief worden ingezet, omdat afschrijvingen van kapitaalgoederen komende jaren alternatief worden aangewend. Dat is gemakshalve buiten beschouwing gelaten.
. 

Per saldo bedragen de maatschappelijke kosten dus ongeveer 1,9 miljard (0,84 miljard bij boeren plus 2,4 miljard minus 1,3 miljard in de industrie). 

Indicatie van de maatschappelijke baten van extensivering van de veehouderij

Tegenover de jaarlijkse maatschappelijke kosten van de extensivering staan de baten. Een tentatieve schatting van de baten bedraagt 3,4 miljard euro. Die schatting is gebaseerd op een ruwe analyse van de baten in termen van vermeden milieukosten.

— De maatschappelijke schade van stikstof uit de landbouw wordt geschat op ruim 5 miljard euro per jaar, waarvan circa 3 miljard gerelateerd is aan gezondheid en circa 2 miljard aan natuurschade. Ervan uitgaande dat deze schade door de maatregelen in dit toekomst­perspectief meer dan wordt gehalveerd, is er een bate aan vermeden kosten van circa 2,5 miljard euro per jaar Voor de inschatting is gebruikgemaakt van Hans van Grinsven (2020), De directe en indirecte kosten en baten van stikstof. Biowetenschap + Maatschappij. Geraadpleegd 12 mei 2021.
.

— De maatschappelijke schade door (overige) broeikasgasemissies in de landbouw bedraagt circa 1,7 miljard euro per jaar (CO₂ en methaan; N₂O zit al bij stikstof). Ervan uitgaande dat de genomen verduurzamingsmaatregelen in de landbouw (extensivering) de broeikasgasuitstoot met 40 procent zullen reduceren (in combinatie met innovaties), levert dit een baat (in termen van vermeden milieukosten) op van circa 0,7 miljard euro per jaar Voor de schatting is gebruikgemaakt van de door Van der Sleen et al (2020) gepresenteerde kosten voor het extensiveringsscenario (zie tabel 5) waarbij uitgegaan is van een 4% disconteringsvoet om de bedragen terug te rekenen naar kosten per jaar. Zie M. van der Sleen en M. van Benthem (2020), Verduurzaming van veehouderij betaalt zich maatschappelijk uit. ESB, 105(4791S), pp. 40-47.
.

— De milieuschade van de veehouderij aan waterkwaliteit (door fosfaat, pesticiden, eutrofiëring; exclusief stikstof) bedraagt circa 320 miljoen per jaar. Aannemende dat dit met 30% zal worden gereduceerd, resulteert dit in een schadereductie van 96 miljoen euro per jaar Schatting gebaseerd op R. Jongeneel, G.C. van Kooten en N. Polman (2015) External costs and benefits associated with Dutch agriculture: measurement and estimation. University of Victoria, B.C., working paper. 
. 

— De baten voor de landbouw (toegevoegde waarde) vanwege zijn bijdrage aan biodiversiteit bedraagt nu naar schatting circa 80 miljoen euro per jaar, terwijl die van overige verbredings­activiteiten (zorgactiviteiten, agro-toerisme, caravanstalling/­gebruik lege gebouwen) ruim 200 miljoen per jaar bedraagt. Aangenomen wordt dat door de extensivering deze activiteiten met 50% zullen uitbreiden. Dat levert een baat op van 140 miljoen euro per jaar Hier is voorzichtigheidshalve uitgegaan van de bijdrage aan het inkomen van boeren als waardering voor de verbetering van de biodiversiteit. Mogelijk ligt de maatschappelijke waarde van de biodiversiteit hoger, de omzet uit natuurcontracten is immers ook hoger dan wat de boer eraan overhoudt. 
. 

Daarnaast zijn er mogelijk nog andere baten die hier nog niet meegenomen zijn, maar die wel in een berekening over de integrale aanpak betrokken behoren te worden. Te denken valt aan zaken als de bijdrage aan fijnstofreductie en vermindering van geuroverlast. 

Saldo van maatschappelijke kosten en baten

een jaarlijks positief saldo op van circa 1,5 miljard Voor een echte vergelijking moet ook rekening worden gehouden met de tijdstippen waarop de kosten en baten gerealiseerd worden en de periode waarin ze zich voordoen. Dat is hier niet uitgewerkt.
. We benadrukken nogmaals dat het hier om een zeer ruwe en indicatieve schatting gaat en niet om een uitgewerkte en goed onderbouwde KBA (dat valt buiten het bestel van dit voorstel). De betekenis ervan is vooral illustratief en laat zien dat wanneer allerlei effecten op een integrale manier worden meegenomen, er een netto maatschappelijke baat is. Dat suggereert ook dat de winnaars de verliezers van een dergelijke extensiverings- en verduurzamingsoperatie van de landbouw kunnen compenseren. Wel is het belangrijk om te beseffen dat tot nu toe de inrichtingskosten nog niet zijn meegenomen (zie verder vervolg).

(trade-off-analyse) In MKBA’s wordt vaak met gemiddelde kostenanalyses gewerkt, maar daar zit dus een gevaar aan dat afwegingsbeslissingen te binair worden gemaakt. De hier gemaakte analyse pleit juist voor verfijnde MKBA op regioniveau en waarin meerdere alternatieven met diverse ‘stapgroottes’ met elkaar worden vergeleken.
. Dan zal waarschijnlijk blijken dat bij slimme keuzen er een traject is waar de marginale baten groter zijn dan de marginale kosten (zie traject A-B in figuur 1), maar ook een traject waar de kosten groter zijn dan de baten (zie traject B-O). Vanuit een maatschappelijk en economisch gezichtspunt gezien zou de extensivering/krimp niet sterker moeten zijn dan punt B (waar de kosten precies even groot zijn als de baten. In traject A-B geldt dat er sprake is van een positieve netto-opbrengst voor de maatschappij. Zo’n uitkomst (die per regio nog heel verschillend kan uitvallen) impliceert ook dat in een dergelijke situatie de ‘winnaars’ de ‘verliezers’ in principe moeten kunnen compenseren, waarbij het in theorie zelfs mogelijk is om iedereen erop vooruit te laten gaan.

Overheidsuitgaven van extensivering van de veehouderij

Een maatschappelijke kosten-batenanalyse die komt tot een positieve ‘businesscase’ vraagt om een mechanisme waarin de winnaars een (groot) deel van hun baten afstaan om de verliezers voor hun schade te compenseren. Overheidsingrijpen is dan gelegitimeerd, waarbij overigens ook tal van instrumenten kunnen worden gebruikt om te zorgen dat degene die profijt heeft van de ontwikkeling de verliezers compenseert, of om te zorgen dat de ingreep zo effectief en efficiënt mogelijk is (zie hierna). Maar ook met die instrumenten ontkomt de overheid niet aan een forse investering, omdat veel van de baten bij uitstek publieke goederen zijn, zoals schoon water, schonere lucht en biodiversiteit.

Dit toekomstperspectief ‘Een ontspannen Nederland’ zou bereikt kunnen worden door een forse overheidsinspanning om de circa 1,5 miljard euro maatschappelijk batig saldo te realiseren. Dat kan door een geïntegreerde aanpak waarin piekbelasters worden uitgekocht, bedrijven op ongunstige locaties worden verplaatst, gronden worden afgewaardeerd in ruil voor een extensiveringsverplichting, of via een 25-jarig contract voor eco-systeemdiensten worden geëxtensiveerd. 

Een tentatieve schatting van de uitgaven voor de overheid voor zo’n programma bedraagt 1,5 tot 2 miljard euro per jaar over een periode van tien à vijftien jaar De kosten voor de overheid zijn in de terminologie van de MKBA maar voor een beperkt deel echte kosten. Dat is omdat veel overheidsuitgaven het karakter van overdrachts-uitgaven hebben en vanuit een nationaal-economisch gezichtspunt weliswaar tot een andere inkomensverdeling leiden, maar niet direct tot veran-dering in economische activiteiten (toegevoegde waarde) leiden. De geïndu-ceerde effecten op de toegevoegde waarde (het nationaal product) leiden tot echte kosten.
. Dit wordt over een langere termijn terugverdiend. Deze schatting is gebaseerd op een aanpak per gebied. We gaan er daarbij van uit dat zo’n gebied gemiddeld bestaat uit 450 boeren die 16.000 ha beheren Basis hiervoor is een indeling in gebieden in Nederland die Krijn Poppe in 2020 in opdracht van AgriNL heeft gemaakt. Daartoe zijn de gemeenten in Nederland geclusterd in 113 gebieden (doel was circa 100 met het idee dat 500 boeren (waarvan vermoedelijk maar 300 echt actieve die er over tien jaar ook nog zijn) klein genoeg zijn om te betrekken in een interactief gebiedsproces en groot genoeg zijn om ruilmogelijkheden te hebben). De keuze voor gemeenten is ingegeven door feit dat die in de NOVI-systematiek bevoegd gezag zijn voor omgevingsvergunningen. En dat is niet uniek: ook een land als Zwitserland decentraliseert klimaatbeleid naar gemeenten, met ondersteuning van kantons en federatie. Daarmee wordt bestuurlijke drukte verminderd ten opzichte van bodemtypen of landschappen als uitgangspunt (waar natuurlijk wel rekening mee gehouden moet worden in de inrichting) en blijft dit beperkt tot een paar gemeenten, een waterschap en een provincie. Berekeningen vallen niet anders uit als een andere indeling van gebieden wordt gehanteerd; altijd gaat het om 1,8 mln ha (of 2 mln, afhankelijk van de CBS-bron: landbouwtelling of bodemstatistiek) en circa 50.000 bedrijven (het aantal is nu 53.000 in de landbouwtelling, maar er zijn nogal wat bedrijven met meerdere vestigingen en bedrijfsnummers; de landbouwtelling claimt bedrijven te tellen, maar telt de facto vestigingen van bedrijven).
. Vervolgens zijn voor zo’n gemiddeld gebied Geschat is dat 63 van de 113 gebieden zandgrond zijn met veehouderij als dominerend bedrijfstype, 20 veenweide met melkvee en 30 met vooral akkerbouw/tuinbouw op klei, löss of dalgrond.
de volgende aannamen gedaan:

— 2,5% van de bedrijven is piekbelaster en moet worden uitgekocht en gesloopt à € 1 mln; uitgaven dus € 11 mln per gebied.

— 2% van de bedrijven moet worden gesloopt en verplaatst (volstaan kan worden met de stallen die emitteren, grond en woonhuis kunnen in gebruik blijven en houden hun waarde), voor het gemak eveneens a € 1 mln, dus € 9 mln per gebied.

— Eenderde Dit percentage zal net als bij de piekbelasters natuurlijk sterk verschillen per gebied. Bv. 80% in de veenweide, 30% op zand en 5% op klei.
van het areaal krijgt te maken met een extensiverings­verplichting en wordt door de overheid afgewaardeerd met een bedrag van ca. € 30.000 Bedrag ontleend aan een pilot bij VIC Zegveld. Idee is dat een grondeigenaar zijn perceel aanmeldt om hiervoor in aanmerking te komen en dan een erfdienstbaarheid of kwalitatieve beperking/contract tot 2050 aanvaardt. 
. Uitgaven dus € 165 mln per gebied. 

— Eenderde Ook dit percentage zal per gebied uiteenlopen, bv. 30% op zand, 0% op veen (wordt al vernat) en 5% akkerbouw. Aangenomen is dat dit andere ha zijn dan die in de vorige post (hoewel combinatie ook denkbaar is) en dat daarmee dus tweederde van een gebied anders beheerd zal gaan worden dan nu het geval is. 
van het areaal opteert voor een 25-jarig eco-systeem­dienstcontract (bijvoorbeeld voor akkerranden, weidevogelbeheer, landschapselementen, groenblauwe dooradering, wandelpaden) van € 300 per jaar. Dat is (bij een rentestand 0%) € 7.500 per ha. Uitgaven dus € 42 mln per gebied. 

In totaal is dat dus 227 miljoen voor een gebied dat opnieuw wordt ingericht. Bij tien gebieden per jaar Omdat er ook juist rond de steden versnippering van landschap is en juist daar interessante transities plaatsvinden in binding met de stad, zou je dit programma landsdekkend moeten doen.
: 2,27 miljard euro per jaar gedurende twaalf jaar. Op voorhand kunnen voor de dekking van de kosten van extensivering van de veehouderij enkele financieringsbronnen worden geïdentificeerd:

— Gelden uit GLB (via maximaal gebruik 2e pijler en eco-regelingen): € 0,4 miljard per jaar Op basis van RLI (2020), tabel 5 in bijlage f, cijfers Groene Hart: CO2-uitstoot 22 ton per ha per jaar. Stel afname 75%, CO2-prijs conform huidige prijs en en PBL-modellen voor 2030 € 50 is € 825 euro per ha. Totaal 274.000 ha = € 226 mln over de periode, per jaar. 
.

— Verkoop van CO₂-rechten (carbon credits) uit vernatting veenweide : € 0,23 miljard.

Per saldo resteert er dus een extra financieringsopgave van ruim 1,6 miljard euro per jaar. Hierbij komen nog uitvoeringskosten voor werk-naar-werkbemiddeling, kosten voor inrichtingsstudies (landschapsontwerp), regionale MKBA’s en bedrijfseconomische optimalisaties en procesbegeleiding. Deels zal dat gebeuren met bestaande capaciteit bij UWV, provincies en onderzoeks­instellingen zoals Wageningen Research, analoog aan hoe dat bij de ruil­verkavelingen werd georganiseerd. Het lijkt dus veilig het bedrag af te ronden op 2 miljard euro per jaar over een tijdvak van circa twaalf jaar, tussen nu en 2035. Daarvoor zullen regionale, nationale en internationale publieke fondsen moeten worden gevonden. Mogelijk kunnen ook private fondsen worden aangeboord, bijvoorbeeld via de hierna te bespreken instrumenten, hoewel het lastig is een winstgevende private businesscase rond extensivering te creëren.