Toekomst­perspectief

Europese verplichtingen bepalen aanpassing van fysieke leefomgeving

Er is in Nederland veel energie om te werken aan verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving, perspectief voor de landbouw en het welbevinden van de mensen. Het is lastig zoeken naar de beste manieren om dit te doen, omdat veel samenhangend en daarom complex is. De tot nu toe gekozen benaderingen (strategieën), die steeds focussen op de korte termijn en reageren op de problemen die voorbijkomen, werken niet meer. Er zal veel meer vanuit een systeemblik gekeken moeten worden. Met die systeemblik stellen wij in dit toekomstperspectief de internationale verplichtingen centraal. Hieraan hebben wij ons als land vrijwillig gecommitteerd omdat we de voordelen zien van de daaruit voortvloeiende normen: basiskwaliteit, natuur, gezondheid, biodiversiteit, aantrekkelijk landschap, recreatie, ontspanning, noem maar op. Onze aanname is dat als we aan die verplichtingen kunnen voldoen, we een groot deel van de geschetste opgaven kunnen halen. Los daarvan levert het voldoen aan die opgaven ook de nodige ‘ontspanning’ op, waardoor we als land kunnen werken aan de toekomst zonder zorgen over juridische procedures en het stilleggen van projecten. De verplichtingen verengen we tot de meest dominante van dit moment: die voor stikstof (Vogel- en Habitat-richtlijn), klimaat en de Kaderrichtlijn Water (KRW). De verplichtingen op deze drie gebieden worden juridisch al afgedwongen of zullen in de nabije toekomst worden afgedwongen (KRW) en zijn zodanig dat het tot de verandering zal leiden die meerdere opgaven automatisch meeneemt, mits er op de juiste manier invulling aan gegeven wordt. Zo gaan we uit van het voldoen aan de KRW-normen voor oppervlakte- en grondwater, de kritische depositiewaarden (KDW) voor de stikstofbelasting op de natuur en de broeikasgasreducties gekoppeld aan het Parijsakkoord. Daarnaast anticiperen wij op nieuw beleid, zoals de Europese Green Deal, de EU-Biodiversiteitsstrategie en de daaruit voortvloeiende doelen. 

Het voldoen aan de normen en doelen zal een grote impact hebben op de inrichting van Nederland – al zal de mate van aanpassingen per gebied sterk verschillen – maar ook op de manier van beheer en exploitatie, zoals in de landbouw. In vrijwel alle delen van Nederland zullen aanzienlijke aanpassingen nodig zijn aan landbouw, landinrichting en waterbeheer. 

In dit toekomstperspectief kiezen we voor het oplossen van de stikstofproblematiek als hefboom voor het halen van de andere doelen. De stikstofproblematiek is immers het meest urgent, vanuit ecologisch en economisch perspectief bezien. Bovendien hangen de opgaven voor biodiversiteit, klimaat, water-, lucht-, bodem- en landschapskwaliteit in hoge mate met elkaar samen. Door de stikstofproblematiek op de korte termijn gericht en effectief aan te pakken, ontstaat er ruimte om de langetermijndoelen voor klimaat en water – en daarmee dus de andere opgaven – te realiseren door een structurele aanpak.

Gebiedsopgaven vertalen naar doelen

Omdat de productieomstandigheden per gebied zeer verschillen, evenals de actuele stikstofemissies en de ligging ten opzichte van Natura 2000-gebieden, lopen de mogelijkheden voor landbouw per gebied sterk uiteen. We moeten dus af van het streven om overal op dezelfde manier dezelfde hoeveelheid voedsel te willen produceren, ongeacht de fysieke kwaliteit van de omgeving (bodem, water, biodiversiteit en landschap) en de ligging ten opzichte van natuurgebieden. 

Idealiter worden de (inter)nationale doelen en verplichtingen vertaald naar gebieden, zodat binnen de gebieden alle sectoren duidelijkheid hebben waar ze op lange termijn aan moeten voldoen. Dit geeft ruimte voor de landbouw om om te schakelen en zich verder te ontwikkelen, en ook aan de ketenpartijen om te anticiperen op een veel diverser productenaanbod, zodat zij andere markten kunnen ontwikkelen. De vertaling van de (inter)nationale doelen naar gebieden is een taak voor de rijksoverheid, samen met de provincies, die meer verantwoordelijk zijn voor de uitvoering. Wij illustreren met onze aanpak hoe je dat kunt doen door een van de moeilijkste doelen, die voor stikstof, regionaal te vertalen. Wij hebben de stikstofdoelen gecombineerd met een ruimtelijke indeling van de fysieke leefomgeving. Dit leidt tot een stikstofdoelenkaart en een landgebruiks­kaart waar hoofdfuncties zijn vastgelegd en waar gebieden op zijn aangegeven waar keuze­mogelijkheden zijn, omdat er verschillende opgaven tegelijkertijd spelen.

De stapsgewijze aanpak is weergegeven in figuur 5.2 en behelst een korte- en langetermijnaanpak.

Ontspanning voor de korte termijn

De benodigde structurele aanpassing van de landbouw en de inrichting van het landelijk gebied, zal tien tot twintig jaar in beslag nemen. Door op korte termijn een goede slag te slaan, kunnen we rustig en gedegen aan het werk gaan om de maatschappelijke opgaven op lange termijn aan te pakken. 

De actuele stikstofcrisis vraagt om een snelle en grote depositiereductie, waarmee ruimte voor nieuwe (bouw)vergunningen kan worden gecreëerd, in het licht van een langetermijnperspectief dat laat zien hoe de KDW- en Natura 2000-doelen gehaald gaan worden. Zoals is aangegeven in het advies van de commissie-Remkes, zal iedere sector de eigen bijdrage aan de stikstofdepositie moeten halveren vóór 2030 Het advies van de commissie-Remkes is niet door het kabinet overgenomen. In de Stikstofwet die door de Tweede en daarna Eerste kamer begin 2021 is aangenomen, wordt uitgegaan van een emissiereductie van 50% in 2035 wat gekoppeld is aan de doelstelling: 74% van de gebieden heeft een depositie onder de KDW.
. Door de emissies van sectoren als energieproductie, industrie, bouw, transport en verkeer te halveren, wordt zowel klimaatwinst (omdat CO₂-uitstoot van die bronnen ook wordt verminderd) als stikstofwinst geboekt. Aangezien meer dan 80% van deze emissies naar het buitenland gaat, hebben wij daar op de korte termijn in Nederland echter weinig profijt van. Een even grote emissie­vermindering van de landbouw levert wel meer stikstofdepositieruimte op, aangezien die depositiebijdrage in ons land veel hoger is. Als je dan ook nog goed kijkt waar die bijdrage precies vandaan komt, is het mogelijk om op korte termijn ruimte voor economische ontwikkeling te maken, mits ook juridisch realiseerbaar.

In hoofdstuk 2 hebben we onze benadering voor het verminderen van de stikstofbijdrage aan de depositie op Natura 2000-gebieden geïntroduceerd. De depositie­potentiekaart (figuur 2.8) geeft aan waar je het effectiefst stikstofbeleid kunt voeren, zie daarvoor figuur 2.11 met de vijf keer 20%-bijdragen aan de depositie. Op basis van deze kaarten is duidelijk dat de meeste winst te halen is in de Gelderse Vallei en op bepaalde plekken op de hoge zandgronden (de eerste twee kaarten van de vijf keer 20%-bijdragen). 

De stikstofruimte voor de korte termijn moet echter voor een belangrijk deel gevonden worden in de Randstad en de Natura 2000-gebieden die hier in en omheen liggen, omdat daar de bouwopgave het grootst is. Aan deze stikstofdepositie draagt het Groene Hart met de melkveehouderij behoorlijk bij vanwege de nabije ligging. In dit veenweidegebied zijn ook andere grote opgaven aan de orde, zoals bodemdaling en de uitstoot van broeikasgassen. Om voor de korte termijn de boel vlot te trekken, stellen we daarom maatregelen in drie gebieden voor:

1 Ammoniak-emissiereductie in de Gelderse Vallei en de Veluwe-enclave.
2 Gerichte uitkoop van specifieke intensieve bedrijven (piekbelasters) op zandgronden.
3 Extensivering van de landbouw in het Groene Hart.

Wij richten ons hier, zoals gezegd, op de landbouw en benadrukken dat de andere sectoren ook hun bijdrage aan de stikstofdepositie moeten verminderen, met minimaal 50% in 2035 op basis van de eerder dit jaar vastgestelde Stikstofwet https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2021/03/09/stikstofaanpak-sterkere-natuur-perspectief-voor-ondernemers
.

Het is van groot belang om in deze drie gebieden de koppeling te leggen met andere opgaven, en ze gebiedsgericht en in samenhang met elkaar aan te pakken. Investeringen in het oplossen van de stikstof­problematiek kunnen zo als hefboom worden gebruikt voor het halen van andere doelen. Zo kan doelgericht, efficiënt en gebiedsgericht worden gewerkt, en kunnen processen, budgetten en instrumenten aan elkaar worden gekoppeld. We komen hierop terug bij de aanpak voor ontspanning op de lange termijn.

1  Gelderse Vallei en Veluwe-enclave

Op basis van de nieuwe methodiek die we in hoofdstuk 2 introduceerden, hebben wij berekend waar je het effectiefst stikstofruimte kunt creëren voor economische ontwikkeling. Zoals figuur 2.9 laat zien, heeft de Gelderse Vallei relatief hoge ammoniakemissies op een zeer ongunstige plek: in het midden van het land en ten zuidwesten van de Hoge Veluwe en andere Natura 2000-gebieden. Vanuit de gemiddelde depositie op alle Natura 2000-gebieden bezien, is het zeer effectief om hier de landbouwemissie aanzienlijk te verminderen. De bijdrage van de Gelderse Vallei aan de totale depositie op alle natuurgebieden van Nederland is maar liefst 20%, zoals figuur 2.11 laat zien. Daarmee is aanpak van de Gelderse Vallei en de Veluwe-enclave Uddel-Elspeet een belangrijke sleutel tot de eerste ontspanning, waarnaar Nederland zo verlangt. Een reductie van tweederde van de emissie van bedrijven in de Gelderse Vallei en de Veluwe-enclave levert gemiddeld op alle Natura 2000-gebieden in Nederland maar liefst 90 mol/ha/jaar op. Dat is een forse reductie – ter vergelijking: álle maatregelen in de Stikstofwet (2021) leveren samen een reductie van 110 mol/ha/j op. 

Om die reductie in de Gelderse Vallei en de Veluwe-enclave te bereiken, zijn stevige ingrepen nodig. Een eerste stap zou het uitkopen van de niet-grondgebonden piekbelasters kunnen zijn, in het bijzonder de kalverhouderij. De vrijwillige aanmelding voor beëindiging van de kalverhouderij bij de provincie Gelderland was al boven verwachting. Hier zou gebruik van gemaakt kunnen worden door het budget van de provincie voor opkoop te verhogen en de uitvoerings­kracht te versterken.

Het opkopen van piekbelasters in de Gelderse Vallei en de Veluwe-enclave is echter slechts een eerste stap. Uiteindelijk zal dit gebied de komende decennia fors van karakter moeten veranderen, met een sterke extensivering van de landbouw om de forse reductie van de stikstofemissie te realiseren. Technische maatregelen bieden daarvoor onvoldoende soelaas, omdat daarmee de forse reductiedoelstelling niet kan worden gehaald en bovendien geen bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van andere doelen in dit gebied, zoals het oplossen van de verdrogingsopgave en het verbeteren van de waterkwaliteit (KRW). In nauwe samenspraak met overheden, boeren en burgers zal voor dit gebied een duurzaam toekomstperspectief moeten worden ontwikkeld, waarin ook de andere opgaven worden meegenomen. Zo kunnen investeringen worden gecombineerd. Door deze gebiedstransformatie zal de leefkwaliteit in en rond het gebied enorm toenemen.

2  Gerichte uitkoop van piekbelasters op overige zandgronden 

Onze methode geeft ook inzicht in waar de piekbelasters op de zandgronden zitten. Ook deze categorie levert nu een bijdrage van zo’n 20% aan de totale depositie. Het betreft vooral de provincies Gelderland, Drenthe, Overijssel en Noord-Brabant (zie de tweede kaart in figuur 2.11). Hier zou ook weer onderscheid gemaakt kunnen worden tussen wel- en niet-grondgebonden bedrijven: niet-grondgebonden bedrijven kunnen het best worden uitgekocht, terwijl de grondgebonden bedrijven ook de optie hebben om door natuur- en landschapsinclusieve landbouw hun emissies sterk te verminderen. Essentieel hierbij is het sterk terugdringen van de import van krachtvoer en het gebruik van kunstmest, de nieuwe stikstof. Wat er niet ingaat, komt er ook niet uit. Hiermee wordt gelijk ook bijgedragen aan het verminderen van de uitspoeling van stikstof naar oppervlakte- en grondwater (KRW). Daar waar het niet om uitkoop van bedrijven gaat, maar om verlaging van de productie, is het essentieel om voor deze bedrijven ook economisch perspectief te ontwikkelen. Dit kan op verschillende manieren, hier gaan we in hoofdstuk 6 nader op in.

3  Groene Hart

De woningbouwopgave ligt vooral in het westen van het land, met kwetsbare natuur in de duingebieden. Het direct verlagen van de depositie van stikstof op de duingebieden vanuit de brongebieden in het midden, oosten en zuiden van het land is lastig vanwege de overheersende windrichting van zee en de relatief grote afstand tot die brongebieden (zie uitleg in hoofdstuk 2 over de verspreiding van stikstof). Een alternatief is het omlaag brengen van de bijdrage aan de stikstofdepositie dicht bij de Natura 2000-gebieden in en rond de Randstad. Het Groene Hart is daarvoor bij uitstek geschikt, zeker omdat hier naast stikstof ook grote andere opgaven liggen, zoals klimaat (uitstoot van broeikasgassen door oxiderend veen), bodemdaling en op termijn watertekort in droge zomers. In de veenweidegebieden zou de investering in het omlaag brengen van de emissie van stikstof weleens de meest welkome hefboom voor het aanpakken van de andere opgaven kunnen zijn. 

De veenweidegebieden in Nederland zijn zeer iconische landschappen met hoge cultuurhistorische waarden. Ook de ecologische waarde van veel veenweide­gebieden is hoog, zowel voor weidevogels 85% van de gruttopopulatie wereldwijd is afhankelijk van onze veenweidegronden als broedgebied. 
 als in sommige gevallen ook botanisch. In veenweidegebieden als het Groene Hart komen veel problemen samen. Door oxidatie van het veen komen grote hoeveelheden broeikasgassen als CO₂ en methaan vrij. Door bodemdaling ontstaan grote funderingsproblemen met maatschappelijke kosten die volgens het PBL kunnen oplopen tot 50 miljard euro in de komende decennia. Door bodemdaling ontstaan bovendien steeds grotere peilverschillen tussen polders en boezems, waardoor op termijn onbeheersbare situaties ontstaan. Zoals het College van Rijksadviseurs uitgebreid in beeld heeft gebracht in de pilot voor de Krimpenerwaard https://www.collegevanrijksadviseurs.nl/projecten/rijk-boerenland/pilot-landschapsinclusieve-landbouw-krimpernerwaard
is de beste oplossing voor veenweidegebieden als de Krimpenerwaard een forse extensivering van het landgebruik, met hogere grondwaterstanden, peilgestuurde drainage, lichtere machines en aangepaste runderrassen. Daarnaast lever je hiermee ook een aanzienlijke bijdrage aan het oplossen van de klimaatopgave door de reductie van de uitstoot van broeikasgassen. Omgerekend naar CO₂-equivalenten komt er jaarlijks ongeveer 4,7 miljoen ton aan broeikasgassen vrij uit de Nederlandse veenweidegebieden, dat is 2-3% van de totale jaarlijkse CO₂-emissie in ons land. Wij schatten dat door de extensivering van de melkveehouderij in het Groene Hart en de daarmee gecreëerde ruimte voor peilverhoging jaarlijks ongeveer 0,3 miljoen ton CO₂-equivalent wordt verminderd. 

Door de emissie van de melkveehouderij in het Groene Hart met 50% te verminderen wordt een stikstofreductie mogelijk van gemiddeld 20 mol/ha/jaar op alle Natura 2000-gebieden van Nederland. Interessant hierbij is dat de depositiewinst in en rond de Randstad op de Natura 2000-gebieden 20-200 mol/ha/jaar bedraagt. Dit is ruim voldoende om voor meerdere jaren perspectief te bieden voor economische ontwikkeling, mits juridisch ook goed geregeld. Natuurlijk is 50% vermindering van de emissie een opgave die alleen samen met een nieuw economisch perspectief kan worden gerealiseerd https://www.collegevanrijksadviseurs.nl/projecten/rijk-boerenland/krimpenerwaard
, bijvoorbeeld via vergoeding voor vermindering van CO₂-emissies, ecosysteemdiensten als weidevogel- en landschapsbeheer en door de ontwikkeling van lokale markten (Randstad); zie hiervoor hoofdstuk 6 en het bijbehorende verdiepingshoofdstuk. Daarnaast heeft het Groene Hart een belangrijke functie als groen uitloopgebied in de groeiende Randstad. Bij de reductie van de bijdrage aan de stikstofdepositie in het Groene Hart kan worden aangesloten bij een veelheid aan plannen en initiatieven, waarvoor de stikstofgelden een welkome hefboom kunnen betekenen. Zo is rond de Nieuwkoopse Plassen op initiatief van de boeren binnen de Stikstofcoöperatie samen met de provincies Zuid-Holland en Utrecht en de natuur- en milieuorganisaties een proef gestart om via het ‘verleasemodel’ tot 70% emissiereductie te komen https://www.nieuweoogst.nl/nieuws/2020/09/04/zuid-holland-onderzoekt-stikstofplan-boeren
.

Net als in de Gelderse Vallei is ook voor het Groene Hart een integrale, gebiedsgerichte aanpak nodig, waarbij het halen van de verschillende doelen wordt gekoppeld aan landschappelijke kenmerken, rekening houdend met verschillende bedrijfsstijlen. Het Groene Hart is aangewezen als NOVI-gebied wat onder andere betekent dat geëxperimenteerd gaat worden met een integrale aanpak waarin opgaven als de verstedelijkingsbehoefte en daaraan gekoppelde mobiliteit in het gebied zelf, de noodzaak van vernatting om bodemdaling tegen te gaan, de daarbij komende noodzaak om andere manieren van landbouw te gaan bedrijven en de behoefte tot opwekken van duurzame energie centraal staan. ‘Gebiedsgerichte trajecten van Rijk en regio bestaan nu deels naast elkaar, terwijl er voor de lange termijn behoefte zou zijn aan een overkoepelende aanpak/governance waarin alle ruimtelijke invloeden voor het gehele Groene Hart afgewogen worden. Met als doel de kwaliteit van de leefomgeving te versterken’ https://www.denationaleomgevingsvisie.nl/samenwerking+en+ uitvoering/novi+gebieden/het+groene+hart/default.aspx
.

Ontspanning voor de lange termijn

Door het creëren van ontspanning voor de korte termijn, gekoppeld aan een langetermijnperspectief voor de KDW, klimaat en Natura 2000-doelen, is er ruimte om tegelijkertijd de omslag voor de langere termijn gebiedsgericht aan te pakken. Wat hiervoor nodig is, is een gebiedsdoelenkaart die door de rijksoverheid wordt vastgesteld op basis van de (internationale) verplichtingen, zoals door ons geschetst in hoofdstuk 4 en het bijbehorende verdiepingshoofdstuk. Als voorbeeld en belangrijke doelenkaart kan de stikstofbijdragekaart worden gebruikt die wij hieronder toelichten. Door het ontbreken van een dergelijke kaart voor andere doelen hebben wij de belangrijkste gebiedsopgaven in kaart gebracht waardoor je zicht krijgt op waar welke opgaven spelen Daarbij hebben we dankbaar gebruikgemaakt van de Klimaateffectatlas van de WUR en de bewerking daarvan door het PBL: https://www.wur.nl/nl/product/Klimaateffectatlas-1.htm en https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/pbl-2021-grote-opgaven-in-een-beperkte-ruimte-4318_1.pdf 
. Als basis voor de verschillende gebieden in Nederland hebben we de nog te verschijnen landschappelijke bodemkaart Landschappelijke bodemkaart, S.P.J. van Delft en G. J. Maas (Concept 2021). 
Geraadpleegd via de nog te publiceren Natuurverkenning 2050, scenario Nederland Natuur-inclusief van WUR en PBL.
en hydrologische kaarten van Nederland gebruikt. 

We stellen de volgende stappen voor:

a Toplandbouwgebieden veiligstellen.
b Gebiedsgericht generiek beleid voor reductie van de stikstofemissie in de landbouw.
c Koppeling met andere urgente opgaven in enkele sleutelgebieden.

a  Toplandbouwgebieden veiligstellen

Vanwege de ligging van Nederland in een rivierendelta met aanvoer van nutriëntrijkmateriaal heeft Nederland zeer vruchtbare landbouwgronden. De gronden in Nederland die bij uitstek geschikt zijn voor het produceren van menselijk voedsel, zijn onze zeeklei- en rivierkleigronden, löss en de essen, kampen en andere oude akkers op de zandgronden. Op deze gronden kan met relatief lage input en lage verliezen een hoge productie worden gehaald. Deze gronden zijn van nationaal belang en verdienen dan ook bescherming op nationaal niveau Voor het beschermen van toplandbouwgronden wordt ook gepleit in het rapport Kiezen én delen van de studiegroep ruimtelijke inrichting landelijk gebied (2021): https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/04/30/kiezen-en-delen
. De gronden moeten voor de toekomstige generaties worden veiliggesteld voor voedselproductie In het verleden zijn diverse voorstellen gedaan voor het beschermen van de beste landbouwgronden van ons land. Zo’n 15 jaar geleden werd gesproken over een Agrarische hoofdstructuur (de Raad voor het landelijk Gebied adviseerde de minister die niet aan te wijzen). Het advies van de commissie-Remkes spreekt over een ‘Agrarische Kaart van Nederland’ (AKN), ook in het hierboven genoemde advies Kiezen én delen wordt gepleit voor het beschermen van de beste landbouwgronden tegen andere vormen van grondgebruik evenals Martha Bakker cs. in het artikel ‘Zoneren biedt landbouw toekomstperspectief’ in het tijdschrift Milieu, 27(2), p. 39-44. Al deze pleidooien hebben gemeen dat het van belang is om de beste landbouwgronden van ons land te beschermen, maar krijgen ook kritiek omdat ze te rigide zouden zijn, ook vaak concentratiegebieden voor niet-grondgebonden landbouw aanwijzen, en te weinig rekening houden met de verscheidenheid van het Nederlandse landschap met zijn verwevenheid van functies en variatie aan bedrijfstypen. Wij pleiten hier slechts voor het beschermen van de toplandbouwgebieden en leggen bovendien de relatie met de stikstofopgave op een nieuwe, preciezere manier. 
. Dat betekent dus: géén zonnepanelen erop, géén distributiecentra, datacenters of andere bedrijventerreinen, géén grootschalige woningbouw en geen bosbouw. Dit geeft voor de boeren duidelijkheid dat op die plek voor lange tijd geboerd kan worden binnen de vereisten van de leefom­gevings­kwaliteit.

Het is zeker niet de bedoeling deze topland­bouwgronden te beschouwen als een freezone, bestaande uit ‘cultuursteppes’ waar de intensieve landbouw onbelemmerd zijn gang kan gaan en alle middelen zijn toegestaan. Ook hier zal de voedsel­productie aan randvoorwaarden van duurzaamheid, biodiversiteit (basiskwaliteit), circulariteit en landschappelijke kwaliteit moeten voldoen: natuur- of landschapsinclusieve landbouw https://www.collegevanrijksadviseurs.nl/adviezen-publicaties/publicatie/2020/09/08/pilot-landschapsinclusieve-landbouw
dus. Gezien de grote oppervlakte van deze gebieden is een bijdrage aan de basiskwaliteit natuur van groot belang, want meer dan de helft van de soorten-doelen is afhankelijk van natuurversterking buiten de Natura 2000-gebieden. Ook zullen deze gronden klimaatneutraal moeten worden, dus binnen de ammoniak­emissieplafonds, de uitspoelingswaarden en met beperkte broeikas­gasemissies.

Op de toplandbouwgronden zou wat ons betreft moeten worden ingezet op de productie van voedsel dat direct geschikt is voor menselijke consumptie en niet primair geteeld wordt voor dierlijk voedsel. In gebieden die alleen geschikt zijn voor gras, kan ook voedsel voor de mens worden geproduceerd via omzetting door vee De Boer, I. en van Ittersum, M. 2018 Circular agriculture
. Hiermee volgen we de principes van de kringlooplandbouw zoals door De Boer en Van Ittersum zijn beschreven. Hoe dit uitpakt, verschilt sterk per gebied. In veel gebieden zal het betekenen dat er veel meer gemengde bedrijven ontstaan of akkerbouw- en melkveebedrijven die samen gaan werken op het gebied van mest en voer voor de dieren. 

Dit levert een sterk gedifferentieerd beeld op van wat mogelijk is in de verschillende gebieden en daarmee ook sterk geregionaliseerde producties van voedsel.

b  Gebiedsgericht generiek beleid voor reductie van de stikstofemissie in de landbouw 

De reductie van de emissie van stikstof zal door alle sectoren moeten worden gerealiseerd, waarbij iedere uitstoter verantwoordelijk is om het aandeel te verminderen tot op uiteindelijk de KDW, inclusief buitenland. Daar waar voor andere sectoren ruimtelijke optimalisatie wat minder van belang is, geldt dat niet voor de landbouw, zoals we in hoofdstuk 2 hebben laten zien. De methode die wij in hoofdstuk 2 hebben geïntroduceerd, kan worden gebruikt om beleidsopties te helpen ontwikkelen. Wij hebben verschillende mogelijkheden bekeken en daar een voorkeursoptie uit geselecteerd. De mogelijkheden die we hebben bekeken zijn:

— Concentratie of spreiding van de emissiereductie?
— Wel of geen generieke reductie van de ammoniak­emissie in de landbouw.

Wij zijn uitgegaan van de doelstelling in de Stikstofwet van (afgerond) 75% van de Natura 2000-gebieden onder de KDW in 2035 zoals opgenomen in de Stikstofwet. Dit garandeert nog niet de instandhoudingsdoelen, daar is meer voor nodig, maar het geeft een optimale invulling van maatregelen binnen de Stikstofwet. 

Concentratie of spreiding van de emissiereductie?

Om voor heel Nederland te voldoen aan de afgesproken reductie van de depositie op Natura 2000-gebieden, zijn verschillende koersen mogelijk. Om de doelstelling te halen van ‘75% van de hectares binnen Natura 2000-gebieden onder de KDW’ zou je op relatief veel plaatsen in Nederland een aanzienlijke emissiereductie kunnen bewerkstelligen, maar je kunt er ook voor kiezen om in een relatief beperkt aantal gebieden in Nederland de stikstofemissie zeer sterk te reduceren. 

Binnen de methode die wij hebben ontwikkeld, is Nederland verdeeld in kilometervakken. Per kilometervak kun je kiezen in welke mate de landbouwemissie wordt verminderd. Hoe hoger dat percentage, des te minder kilometervakken er nodig zijn en des te lager de totale emissiereductie die nodig is om de 75% te halen, zoals in hoofdstuk 2 wordt uitgelegd. 

Ter illustratie schetsen wij in drie varianten wat de ruimtelijke verschillen zijn in de emissiereductie: 50, 66 en 80% reductie binnen een kilometervak (zie figuren 5.5, 5.6 en 5.7). Zoals duidelijk is te zien, is het aantal benodigde vakken bij 80% emissiereductie per km-vak  het kleinst om de doelstelling te halen (75% van de hectares binnen Natura 2000-gebieden onder de KDW). 80% emissiereductie is echter zeer fors, waardoor in deze gebieden alleen nog zeer extensieve vormen van landbouw mogelijk zijn. Ter vergelijking: van de circa 35.000 km-vakken in Nederland waar landbouwemissie is, zou de stikstofemissie in afgerond 7.600 km-vakken met 50% moeten worden verminderd, of in 4.000 km-vakken met 66%, of in 2.700 km-vakken met 80% (zonder  ammoniakreductie van alle uitstoters door management-maatregelen). 

Deze berekeningen gaan ervan uit dat er naast deze forse reducties binnen de aangegeven km-vakken, in de rest van Nederland geen emissiereductie nodig is om het doel te halen. De praktijk zal anders zijn, omdat dit een theoretische benadering is die geen rekening houdt met de kosten, de structuuraanpassingen in de aangegeven gebieden, en vooral omdat het met de belanghebbende zelf afgestemd moet worden (boeren, burgers, bestuurders). 

De keuze voor de te volgen koers zal worden beïnvloed door diverse factoren: kosteneffectiviteit, draagvlak, omstandigheden van bedrijven en hun situatie en perspectief, en natuurlijk politiek. Wij willen enerzijds zo min mogelijk bedrijven treffen en anderzijds het reductiepercentage zo kiezen dat er perspectief voor natuur- of landschapsinclusieve landbouw overblijft. Daarom hebben wij in dit toekomstperspectief gekozen voor 66% reductie. Dit vergt in de toekomst natuurlijk nadere uitwerking en keuze.

Wel of geen generieke ammoniakreductie?

Het heeft aanzienlijke voordelen om voor heel Nederland een ammoniakreductie van alle uitstoters van bijvoorbeeld 10% door managementmaatregelen in te voeren. Waarschijnlijk kan deze reductie relatief eenvoudig worden gerealiseerd met managementmaatregelen, omdat er op de meeste bedrijven iets te veel stikstof wordt gebruikt om maximale producties te realiseren. Daarbij kan worden gedacht aan vermindering van kunstmestgebruik en aanpassing van het eiwitgehalte in veevoer https://www.wur.nl/nl/nieuws/Vijf-vragen-over-minder-eiwit-in-veevoer.htm
. Bovendien wordt de ‘pijn’ hiermee in zekere zin eerlijk verdeeld – je creëert tot op zekere hoogte een gelijk speelveld binnen de landbouw – en kun je, net als bij de generieke emissiereductie in andere sectoren heel Nederland, de investeringen voor de emissiereductie ook benutten voor het aanpakken van andere grote opgaven. 

Door ammoniakreductie van alle uitstoters door managementmaatregelen zullen ook stikstofemissies worden verkleind die vrijwel geen invloed hebben op de stikstofdepositie op Nederlandse Natura 2000-gebieden, maar daarmee wordt wel onze stikstofemissie naar het buitenland verkleind, wat bijvoorbeeld gunstig is voor Natura 2000-gebieden in Duitsland. Ook dat is een verantwoordelijkheid van Nederland. Bovendien heeft de generieke stikstofreductie positieve effecten op de gezondheid van de bevolking, de basiskwaliteit van het landelijk gebied, de natuur in het algemeen en op Nederlandse natuurgebieden (NNN) die geen Natura 2000-gebied zijn. 

Figuren 5.08, 5.09 en 5.10 laten zien wat het effect is van 0, 10 en 20% generieke emissiereductie, in combinatie met 66% reductie in 2.655 km-vakken, met als doelstelling de eerder genoemde ‘75% van de hectares binnen Natura 2000-gebieden onder de KDW’.

10-66-75

De variant die wij hier hanteren als uitgangspunt en doelenkader voor de koppeling met de andere opgaven is 10-66-75: 10% generieke ammoniakreductie, 66% reductie, en 75% van de hectares in Nederland onder de KDW. Na 10% generieke ammoniakreductie blijven er 2.655 kilometervakken over waar een extra ammoniak­reductie van 66% nodig is om de doelstelling te halen van 75% van het oppervlak van de Natura 2000-gebieden onder de KDW Per saldo is er in de geselecteerde 2.655 kilometervakken dus een reductie van 10% + 66% x 0.90 = 69,4%
. Figuren 5.11, 5.12 en 5.13 laten zien wat dat betekent voor het landbouwaandeel in de overschrijding van de KDW. Wat opvalt is dat er met deze methode vooral op de Veluwe sprake is van onderschrijding van de KDW. Dat is op zich niet erg, maar wel minder effectief. In de toekomst zal de optimalisatiemethode verder moeten worden ontwikkeld om dat mogelijk te maken. Er zijn ook gebieden, vooral de wat kleinere kwetsbare Natura 2000-gebieden, waar de depositie nog te hoog is. Zoals gezegd zijn wij uitgegaan van het doel, 75% bescherming natuur tegen stikstof­depositie, uit de Stikstofwet in 2035. 

Van 25% naar 0% overschrijding van de KDW

Wij gaan hier uit van een emissiereductie tot 2035 die ertoe leidt dat de KDW nog op 25% van de oppervlakte aan Natura 2000-gebieden wordt overschreden. Voor een nog sterkere reductie zijn onevenredig forse maatregelen nodig die navenant hoge kosten met zich meebrengen, zoals beschreven in hoofdstuk 2. Om het aandeel van de landbouw aan de overschrijding van de KDW van alle Natura 2000-gebieden in Nederland tot nul terug te brengen, is na 2035 extra beleid nodig. Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven, kun je met 30% landbouwemissiereductie op 95% van de hectaren de depositie als gevolg van de landbouw onder de KDW brengen. Afhankelijk van de reducties door andere sectoren wordt dan bepaald of de totale depositie ook onder de KDW komt. Wij denken dat het zinvol is om te onderzoeken of het wellicht voordeliger en efficiënter is om in andere sectoren of in het buitenland extra maatregelen te treffen om op 0% overschrijding van de KDW uit te komen. Vooralsnog hebben wij namelijk verondersteld dat iedere sector verantwoordelijk is voor het verminderen van hun aandeel in de huidige overschrijding van de KDW, maar daar is optimalisatie mogelijk.

Daarnaast is het van groot belang om te onderzoeken welke extra maatregelen nodig zijn om te voldoen aan de instandhoudingsdoelen. Het terugdringen van de stikstofbelasting is weliswaar een belangrijke voorwaarde voor de kwaliteit van Natura 2000-gebieden, maar niet het enige dat nodig is. Bovendien is de KDW geen hard getal of doel op zich, en kent die nog de nodige onzekerheid.

c  Koppeling met andere urgente opgaven in sleutelgebieden

In hoofdstuk 3 hebben we beschreven dat Nederland staat voor een aantal grote opgaven. Daarnaast hebben we in hoofdstuk 4 duidelijk gemaakt dat Nederland diverse internationale verplichtingen heeft, waaraan binnen afzienbare tijd moet worden voldaan. Wij pleiten ervoor om investeringen in het oplossen van de stikstofproblematiek als hefboom te gebruiken voor het halen van andere doelen. De stikstofproblematiek is weliswaar het meest urgent, maar de andere opgaven zijn niet minder belangrijk. Bovendien hangen de opgaven voor biodiversiteit, klimaat, water-, lucht-, bodem- en landschapskwaliteit in hoge mate met elkaar samen. Zo kan doelgericht, efficiënt en gebiedsgericht worden gewerkt en kan maximaal maatschappelijk rendement ontstaan op de geïnvesteerde maat­schappelijke euro’s.

In figuren 5.14 en 5.15 hebben we voor heel Nederland de grote ruimtelijke opgaven over elkaar heen geprojecteerd, alsmede de ammoniakemissieplafonds voor de landbouw van de 10-66-75-variant (figuur 5.16). Zo ontstaat een ‘hittekaart’, waarop gebieden zichtbaar worden waar zowel een forse stikstofdepositiereductie nodig is, als andere grote opgaven spelen. Die gebieden zouden we sleutelgebieden (figuur 5.17) kunnen noemen. Door maatschappelijke investeringen te concentreren op een aantal van deze gebieden, kunnen stevige stappen worden gezet op weg naar reductie van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, en tegelijkertijd stevige stappen op weg naar een oplossing voor die andere urgente opgaven, al dan niet met een Europese verplichting als stok achter de deur.

Naast de eerder genoemde, meest urgente sleutel­gebieden waarmee op korte termijn al aan de slag moet worden gegaan – de Gelderse Vallei en de Veluwe-enclave, en extensivering van de landbouw in het Groene Hart – stellen wij de volgende vier sleutelgebieden voor, waarin de verschillende opgaven gebiedsgericht en in samenhang met elkaar zouden moeten worden aangepakt (zie figuur 5.17):

4 Weerribben, De Wieden, Olde Maten & Veerslootslanden, in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan, zoals de oostkant van de Noordoostpolder en de polder Mastenbroek. Grofweg het gebied dat wordt begrensd door Zwolle, Kampen, Emmeloord, Steenwijk, Staphorst en Rouveen. Naast de stikstofproblematiek spelen hier opgaven als bodemdaling, verdroging, weidevogelproblematiek, waterkwaliteit en verstedelijking. Hier is een koppeling met het NOVI-gebied regio Zwolle van belang, waarvoor een perspectief wordt ontwikkeld dat bijdraagt aan de brede welvaart van Nederland en aan duurzame oplossingen met als belangrijkste grote, complexe en urgente opgaven: regionale verbondenheid, (inter)nationale bereikbaarheid en de woning­bouwopgave, in combinatie met klimaat­verandering en waterveiligheid74. 

5 Hart van Noord-Nederland: Drents-Friese Wold & Leggelderveld, Dwingelderveld, Fochteloërveen, Holtingerveld, Mantingerbos, Mantingerzand, Witterveld in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan. Grofweg het gebied dat wordt begrensd door Assen-Oosterwolde, Steenwijk, Hoogeveen en Westerbork. Naast de stikstofproblematiek spelen hier opgaven als droogte en verdroging, en waterkwaliteit.

6 Midden-Overijssel: Boetelerveld, Engbertsdijksvenen, De Borkeld, Sallandse Heuvelrug, Springendal & Dal van de Mosbeek, Vecht- en Beneden-Reggegebied, en Wierdenseveld, in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan. Grofweg het gebied dat wordt begrensd door Hardenberg, Ommen, Raalte, Holten, Enter, Borne, Ootmarsum, en de grens met Duitsland. Naast de stikstofproblematiek spelen hier vooral opgaven als droogte en verdroging, waterkwaliteit en weidevogels.

7 Grenszone Noord-Brabant-Limburg: Boschhuizerbergen, Deurnsche Peel & Mariapeel, Groote Peel, Leudal, Maasduinen, Sarsven en De Banen, Strabrechtse Heide & Beuven, en Weerter- en Budelerbergen & Ringselven, in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan. Grofweg het gebied dat wordt begrensd door Helmond, Geldrop, Budel, Weert, Heythuysen, Panningen, Venray en Deurne. Naast de stikstofproblematiek spelen hier opgaven als droogte en verdroging, en waterkwaliteit. Hier is een koppeling met het NOVI-gebied De Peel zinvol, waarin wordt gewerkt aan ‘een nieuw gedragen perspectief op brede welvaart en aanpak waarin economie, ecologie en de kwaliteit van de leefomgeving weer met elkaar in balans zijn’. https://www.denationaleomgevingsvisie. nl/samenwerking+en+uitvoering/novi+gebieden/de+peel/default.aspx
 

In de sleutelgebieden komen veel complexe, veel­omvattende opgaven bij elkaar, en er is een forse stikstofreductie-opgave, zoals de kaarten laten zien. Een deel van de grote opgaven hebben wij op kaart aangegeven, maar ook zijn er nog andere opgaven zoals de energietransitie, verstedelijkingsopgaven buiten de Randstad, de bossenstrategie, veiligstellen van de drinkwatervoorziening op de lange termijn, et cetera. 

In elk van deze gebieden zou op initiatief van het Rijk een gebiedsproces moeten worden gestart, in nauwe samenwerking met boeren, provincies, waterschappen, gemeenten en gebiedspartijen. In dat gebiedsproces wordt geconcretiseerd welke grote opgaven er precies spelen, hoe ze met elkaar samenhangen, hoe het natuurlijk systeem werkt, wat de overige gebieds­karakteristieken zijn, et cetera. De doelen en verplichtingen op rijksniveau worden geregionaliseerd door de rijksoverheid en dienen als kaders voor de gebiedsprocessen. Ook wordt in beeld gebracht welke instrumenten en budgetten al beschikbaar zijn, hoe die in samenhang zouden kunnen worden ingezet, en welke aanpassingen of aanvullingen verder nodig zijn. Voor en door elk van deze sleutelgebieden zal een integraal gebiedsperspectief moeten worden gemaakt, met een uitvoeringsplan en een planning.
De sleutelgebieden zijn van een forse omvang; verdere verkenningen, in nauwe samenspraak met overheden en gebiedspartijen, zullen moeten uitwijzen of opdeling zinvol en logisch is. 

Ontspanning voor de lange termijn

Door het creëren van ontspanning voor de korte termijn, gekoppeld aan een langetermijnperspectief voor de KDW, klimaat en Natura 2000-doelen, is er ruimte om tegelijkertijd de omslag voor de langere termijn gebiedsgericht aan te pakken. Wat hiervoor nodig is, is een gebiedsdoelenkaart die door de rijksoverheid wordt vastgesteld op basis van de (internationale) verplichtingen, zoals door ons geschetst in hoofdstuk 4 en het bijbehorende verdiepingshoofdstuk. Als voorbeeld en belangrijke doelenkaart kan de stikstofbijdragekaart worden gebruikt die wij hieronder toelichten. Door het ontbreken van een dergelijke kaart voor andere doelen hebben wij de belangrijkste gebiedsopgaven in kaart gebracht waardoor je zicht krijgt op waar welke opgaven spelen Daarbij hebben we dankbaar gebruikgemaakt van de Klimaateffectatlas van de WUR en de bewerking daarvan door het PBL: https://www.wur.nl/nl/product/Klimaateffectatlas-1.htm en https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/pbl-2021-grote-opgaven-in-een-beperkte-ruimte-4318_1.pdf 
. Als basis voor de verschillende gebieden in Nederland hebben we de nog te verschijnen landschappelijke bodemkaart Landschappelijke bodemkaart, S.P.J. van Delft en G. J. Maas (Concept 2021). 
Geraadpleegd via de nog te publiceren Natuurverkenning 2050, scenario Nederland Natuur-inclusief van WUR en PBL.
en hydrologische kaarten van Nederland gebruikt. 

We stellen de volgende stappen voor:

a Toplandbouwgebieden veiligstellen.
b Gebiedsgericht generiek beleid voor reductie van de stikstofemissie in de landbouw.
c Koppeling met andere urgente opgaven in enkele sleutelgebieden.

a  Toplandbouwgebieden veiligstellen

Vanwege de ligging van Nederland in een rivierendelta met aanvoer van nutriëntrijkmateriaal heeft Nederland zeer vruchtbare landbouwgronden. De gronden in Nederland die bij uitstek geschikt zijn voor het produceren van menselijk voedsel, zijn onze zeeklei- en rivierkleigronden, löss en de essen, kampen en andere oude akkers op de zandgronden. Op deze gronden kan met relatief lage input en lage verliezen een hoge productie worden gehaald. Deze gronden zijn van nationaal belang en verdienen dan ook bescherming op nationaal niveau. Voor het beschermen van toplandbouwgronden wordt ook gepleit in het rapport Kiezen én delen van de studiegroep ruimtelijke inrichting landelijk gebied (2021): https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2021/04/30/kiezen-en-delen
De gronden moeten voor de toekomstige generaties worden veiliggesteld voor voedselproductie In het verleden zijn diverse voorstellen gedaan voor het beschermen van de beste landbouwgronden van ons land. Zo’n 15 jaar geleden werd gesproken over een Agrarische hoofdstructuur (de Raad voor het landelijk Gebied adviseerde de minister die niet aan te wijzen). Het advies van de commissie-Remkes spreekt over een ‘Agrarische Kaart van Nederland’ (AKN), ook in het hierboven genoemde advies Kiezen én delen wordt gepleit voor het beschermen van de beste landbouwgronden tegen andere vormen van grondgebruik evenals Martha Bakker cs. in het artikel ‘Zoneren biedt landbouw toekomstperspectief’ in het tijdschrift Milieu, 27(2), p. 39-44. Al deze pleidooien hebben gemeen dat het van belang is om de beste landbouwgronden van ons land te beschermen, maar krijgen ook kritiek omdat ze te rigide zouden zijn, ook vaak concentratiegebieden voor niet-grondgebonden landbouw aanwijzen, en te weinig rekening houden met de verscheidenheid van het Nederlandse landschap met zijn verwevenheid van functies en variatie aan bedrijfstypen. Wij pleiten hier slechts voor het beschermen van de toplandbouwgebieden en leggen bovendien de relatie met de stikstofopgave op een nieuwe, preciezere manier. 
. Dat betekent dus: géén zonnepanelen erop, géén distributiecentra, datacenters of andere bedrijventerreinen, géén grootschalige woningbouw en geen bosbouw. Dit geeft voor de boeren duidelijkheid dat op die plek voor lange tijd geboerd kan worden binnen de vereisten van de leefom­gevings­kwaliteit.

Het is zeker niet de bedoeling deze topland­bouwgronden te beschouwen als een freezone, bestaande uit ‘cultuursteppes’ waar de intensieve landbouw onbelemmerd zijn gang kan gaan en alle middelen zijn toegestaan. Ook hier zal de voedsel­productie aan randvoorwaarden van duurzaamheid, biodiversiteit (basiskwaliteit), circulariteit en landschappelijke kwaliteit moeten voldoen: natuur- of landschapsinclusieve landbouw https://www.collegevanrijksadviseurs.nl/adviezen-publicaties/publicatie/2020/09/08/pilot-landschapsinclusieve-landbouw
dus. Gezien de grote oppervlakte van deze gebieden is een bijdrage aan de basiskwaliteit natuur van groot belang, want meer dan de helft van de soorten-doelen is afhankelijk van natuurversterking buiten de Natura 2000-gebieden. Ook zullen deze gronden klimaatneutraal moeten worden, dus binnen de ammoniak­emissieplafonds, de uitspoelingswaarden en met beperkte broeikas­gasemissies.

Op de toplandbouwgronden zou wat ons betreft moeten worden ingezet op de productie van voedsel dat direct geschikt is voor menselijke consumptie en niet primair geteeld wordt voor dierlijk voedsel. In gebieden die alleen geschikt zijn voor gras, kan ook voedsel voor de mens worden geproduceerd via omzetting door vee De Boer, I. en van Ittersum, M. 2018 Circular agriculture
. Hiermee volgen we de principes van de kringlooplandbouw zoals door De Boer en Van Ittersum zijn beschreven. Hoe dit uitpakt, verschilt sterk per gebied. In veel gebieden zal het betekenen dat er veel meer gemengde bedrijven ontstaan of akkerbouw- en melkveebedrijven die samen gaan werken op het gebied van mest en voer voor de dieren. 

Dit levert een sterk gedifferentieerd beeld op van wat mogelijk is in de verschillende gebieden en daarmee ook sterk geregionaliseerde producties van voedsel.

b  Gebiedsgericht generiek beleid voor reductie van de stikstofemissie in de landbouw 

De reductie van de emissie van stikstof zal door alle sectoren moeten worden gerealiseerd, waarbij iedere uitstoter verantwoordelijk is om het aandeel te verminderen tot op uiteindelijk de KDW, inclusief buitenland. Daar waar voor andere sectoren ruimtelijke optimalisatie wat minder van belang is, geldt dat niet voor de landbouw, zoals we in hoofdstuk 2 hebben laten zien. De methode die wij in hoofdstuk 2 hebben geïntroduceerd, kan worden gebruikt om beleidsopties te helpen ontwikkelen. Wij hebben verschillende mogelijkheden bekeken en daar een voorkeursoptie uit geselecteerd. De mogelijkheden die we hebben bekeken zijn:

— Concentratie of spreiding van de emissiereductie?
— Wel of geen generieke reductie van de ammoniak­emissie in de landbouw.

Wij zijn uitgegaan van de doelstelling in de Stikstofwet van (afgerond) 75% van de Natura 2000-gebieden onder de KDW in 2035 zoals opgenomen in de Stikstofwet. Dit garandeert nog niet de instandhoudingsdoelen, daar is meer voor nodig, maar het geeft een optimale invulling van maatregelen binnen de Stikstofwet. 

Concentratie of spreiding van de emissiereductie?

Om voor heel Nederland te voldoen aan de afgesproken reductie van de depositie op Natura 2000-gebieden, zijn verschillende koersen mogelijk. Om de doelstelling te halen van ‘75% van de hectares binnen Natura 2000-gebieden onder de KDW’ zou je op relatief veel plaatsen in Nederland een aanzienlijke emissiereductie kunnen bewerkstelligen, maar je kunt er ook voor kiezen om in een relatief beperkt aantal gebieden in Nederland de stikstofemissie zeer sterk te reduceren. 

Binnen de methode die wij hebben ontwikkeld, is Nederland verdeeld in kilometervakken. Per kilometervak kun je kiezen in welke mate de landbouw­emissie wordt verminderd. Hoe hoger dat percentage, des te minder kilometervakken er nodig zijn en des te lager de totale emissiereductie die nodig is om de 75% te halen, zoals in hoofdstuk 2 wordt uitgelegd. 

Ter illustratie schetsen wij in drie varianten wat de ruimtelijke verschillen zijn in de emissiereductie: 50, 66 en 80% reductie binnen een kilometervak (zie figuren 5.5, 5.6 en 5.7). Zoals duidelijk is te zien, is het aantal benodigde vakken bij 80% emissiereductie per km-vak  het kleinst om de doelstelling te halen (75% van de hectares binnen Natura 2000-gebieden onder de KDW). 80% emissiereductie is echter zeer fors, waardoor in deze gebieden alleen nog zeer extensieve vormen van landbouw mogelijk zijn. Ter vergelijking: van de circa 35.000 km-vakken in Nederland waar landbouwemissie is, zou de stikstof­emissie in afgerond 7.600 km-vakken met 50% moeten worden verminderd, of in 4.000 km-vakken met 66%, of in 2.700 km-vakken met 80% (zonder ammoniak­reductie van alle uitstoters door management-maatregelen). 

Deze berekeningen gaan ervan uit dat er naast deze forse reducties binnen de aangegeven km-vakken, in de rest van Nederland geen emissiereductie nodig is om het doel te halen. De praktijk zal anders zijn, omdat dit een theoretische benadering is die geen rekening houdt met de kosten, de structuur­aanpassingen in de aangegeven gebieden, en vooral omdat het met de belanghebbende zelf afgestemd moet worden (boeren, burgers, bestuurders). 

De keuze voor de te volgen koers zal worden beïnvloed door diverse factoren: kosteneffectiviteit, draagvlak, omstandigheden van bedrijven en hun situatie en perspectief, en natuurlijk politiek. Wij willen enerzijds zo min mogelijk bedrijven treffen en anderzijds het reductiepercentage zo kiezen dat er perspectief voor natuur- of landschapsinclusieve landbouw overblijft. Daarom hebben wij in dit toekomstperspectief gekozen voor 66% reductie. Dit vergt in de toekomst natuurlijk nadere uitwerking en keuze.

Wel of geen generieke ammoniakreductie?

Het heeft aanzienlijke voordelen om voor heel Nederland een ammoniak­reductie van alle uitstoters van bijvoorbeeld 10% door management­maatregelen in te voeren. Waarschijnlijk kan deze reductie relatief eenvoudig worden gerealiseerd met managementmaatregelen, omdat er op de meeste bedrijven iets te veel stikstof wordt gebruikt om maximale producties te realiseren. Daarbij kan worden gedacht aan vermindering van kunstmest­gebruik en aanpassing van het eiwitgehalte in veevoer. https://www.wur.nl/nl/nieuws/Vijf-vragen-over-minder-eiwit-in-veevoer.htm
Bovendien wordt de ‘pijn’ hiermee in zekere zin eerlijk verdeeld – je creëert tot op zekere hoogte een gelijk speelveld binnen de landbouw – en kun je, net als bij de generieke emissiereductie in andere sectoren heel Nederland, de investeringen voor de emissiereductie ook benutten voor het aanpakken van andere grote opgaven. 

Door ammoniakreductie van alle uitstoters door managementmaatregelen zullen ook stikstofemissies worden verkleind die vrijwel geen invloed hebben op de stikstofdepositie op Nederlandse Natura 2000-gebieden, maar daarmee wordt wel onze stikstofemissie naar het buitenland verkleind, wat bijvoorbeeld gunstig is voor Natura 2000-gebieden in Duitsland. Ook dat is een verant­woordelijk­heid van Nederland. Bovendien heeft de generieke stikstof­reductie positieve effecten op de gezondheid van de bevolking, de basiskwaliteit van het landelijk gebied, de natuur in het algemeen en op Nederlandse natuurgebieden (NNN) die geen Natura 2000-gebied zijn. 

Figuren 5.08, 5.09 en 5.10 laten zien wat het effect is van 0, 10 en 20% generieke emissiereductie, in combinatie met 66% reductie in 2.655 km-vakken, met als doelstelling de eerder genoemde ‘75% van de hectares binnen Natura 2000-gebieden onder de KDW’.

10-66-75

De variant die wij hier hanteren als uitgangspunt en doelenkader voor de koppeling met de andere opgaven is 10-66-75: 10% generieke ammoniakreductie, 66% reductie, en 75% van de hectares in Nederland onder de KDW. Na 10% generieke ammoniak­reductie blijven er 2.655 kilometervakken over waar een extra ammoniak­reductie van 66% nodig is om de doelstelling te halen van 75% van het oppervlak van de Natura 2000-gebieden onder de KDW. Per saldo is er in de geselecteerde 2.655 kilometervakken dus een reductie van 10% + 66% x 0.90 = 69,4%
Figuren 5.11, 5.12 en 5.13 laten zien wat dat betekent voor het landbouw­aandeel in de overschrijding van de KDW. Wat opvalt is dat er met deze methode vooral op de Veluwe sprake is van onderschrijding van de KDW. Dat is op zich niet erg, maar wel minder effectief. In de toekomst zal de optimalisatiemethode verder moeten worden ontwikkeld om dat mogelijk te maken. Er zijn ook gebieden, vooral de wat kleinere kwetsbare Natura 2000-gebieden, waar de depositie nog te hoog is. Zoals gezegd zijn wij uitgegaan van het doel, 75% bescherming natuur tegen stikstof­depositie, uit de Stikstofwet in 2035. 

Van 25% naar 0% overschrijding van de KDW

Wij gaan hier uit van een emissiereductie tot 2035 die ertoe leidt dat de KDW nog op 25% van de oppervlakte aan Natura 2000-gebieden wordt overschreden. Voor een nog sterkere reductie zijn onevenredig forse maatregelen nodig die navenant hoge kosten met zich meebrengen, zoals beschreven in hoofdstuk 2. Om het aandeel van de landbouw aan de overschrijding van de KDW van alle Natura 2000-gebieden in Nederland tot nul terug te brengen, is na 2035 extra beleid nodig. Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven, kun je met 30% landbouwemissiereductie op 95% van de hectaren de depositie als gevolg van de landbouw onder de KDW brengen.

Afhankelijk van de reducties door andere sectoren wordt dan bepaald of de totale depositie ook onder de KDW komt. Wij denken dat het zinvol is om te onderzoeken of het wellicht voordeliger en efficiënter is om in andere sectoren of in het buitenland extra maatregelen te treffen om op 0% overschrijding van de KDW uit te komen. Vooralsnog hebben wij namelijk verondersteld dat iedere sector verantwoordelijk is voor het verminderen van hun aandeel in de huidige overschrijding van de KDW, maar daar is optimalisatie mogelijk.

Daarnaast is het van groot belang om te onderzoeken welke extra maatregelen nodig zijn om te voldoen aan de instandhoudingsdoelen. Het terugdringen van de stikstofbelasting is weliswaar een belangrijke voorwaarde voor de kwaliteit van Natura 2000-gebieden, maar niet het enige dat nodig is. Bovendien is de KDW geen hard getal of doel op zich, en kent die nog de nodige onzekerheid.

c  Koppeling met andere urgente opgaven in sleutelgebieden

In hoofdstuk 3 hebben we beschreven dat Nederland staat voor een aantal grote opgaven. Daarnaast hebben we in hoofdstuk 4 duidelijk gemaakt dat Nederland diverse internationale verplichtingen heeft, waaraan binnen afzienbare tijd moet worden voldaan. Wij pleiten ervoor om investeringen in het oplossen van de stikstofproblematiek als hefboom te gebruiken voor het halen van andere doelen. De stikstofproblematiek is weliswaar het meest urgent, maar de andere opgaven zijn niet minder belangrijk. Bovendien hangen de opgaven voor biodiversiteit, klimaat, water-, lucht-, bodem- en landschapskwaliteit in hoge mate met elkaar samen. Zo kan doelgericht, efficiënt en gebiedsgericht worden gewerkt en kan maximaal maatschappelijk rendement ontstaan op de geïnvesteerde maat­schappelijke euro’s.

In figuren 5.14 en 5.15 hebben we voor heel Nederland de grote ruimtelijke opgaven over elkaar heen geprojecteerd, alsmede de ammoniakemissieplafonds voor de landbouw van de 10-66-75-variant (figuur 5.16). Zo ontstaat een ‘hittekaart’, waarop gebieden zichtbaar worden waar zowel een forse stikstofdepositiereductie nodig is, als andere grote opgaven spelen. Die gebieden zouden we sleutelgebieden (figuur 5.17) kunnen noemen. Door maatschappelijke investeringen te concentreren op een aantal van deze gebieden, kunnen stevige stappen worden gezet op weg naar reductie van de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden, en tegelijkertijd stevige stappen op weg naar een oplossing voor die andere urgente opgaven, al dan niet met een Europese verplichting als stok achter de deur.

Naast de eerder genoemde, meest urgente sleutel­gebieden waarmee op korte termijn al aan de slag moet worden gegaan – de Gelderse Vallei en de Veluwe-enclave, en extensivering van de landbouw in het Groene Hart – stellen wij de volgende vier sleutelgebieden voor, waarin de verschillende opgaven gebiedsgericht en in samenhang met elkaar zouden moeten worden aangepakt (zie figuur 5.17):

4 Weerribben, De Wieden, Olde Maten & Veerslootslanden, in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan, zoals de oostkant van de Noordoostpolder en de polder Mastenbroek. Grofweg het gebied dat wordt begrensd door Zwolle, Kampen, Emmeloord, Steenwijk, Staphorst en Rouveen. Naast de stikstofproblematiek spelen hier opgaven als bodemdaling, verdroging, weidevogelproblematiek, waterkwaliteit en verstedelijking. Hier is een koppeling met het NOVI-gebied regio Zwolle van belang, waarvoor een perspectief wordt ontwikkeld dat bijdraagt aan de brede welvaart van Nederland en aan duurzame oplossingen met als belangrijkste grote, complexe en urgente opgaven: regionale verbondenheid, (inter)nationale bereikbaarheid en de woning­bouwopgave, in combinatie met klimaat­verandering en waterveiligheid74. 

5 Hart van Noord-Nederland: Drents-Friese Wold & Leggelderveld, Dwingelderveld, Fochteloërveen, Holtingerveld, Mantingerbos, Mantingerzand, Witterveld in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan. Grofweg het gebied dat wordt begrensd door Assen-Oosterwolde, Steenwijk, Hoogeveen en Westerbork. Naast de stikstofproblematiek spelen hier opgaven als droogte en verdroging, en waterkwaliteit.

6 Midden-Overijssel: Boetelerveld, Engbertsdijksvenen, De Borkeld, Sallandse Heuvelrug, Springendal & Dal van de Mosbeek, Vecht- en Beneden-Reggegebied, en Wierdenseveld, in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan. Grofweg het gebied dat wordt begrensd door Hardenberg, Ommen, Raalte, Holten, Enter, Borne, Ootmarsum, en de grens met Duitsland. Naast de stikstofproblematiek spelen hier vooral opgaven als droogte en verdroging, waterkwaliteit en weidevogels.

7 Grenszone Noord-Brabant-Limburg: Boschhuizerbergen, Deurnsche Peel & Mariapeel, Groote Peel, Leudal, Maasduinen, Sarsven en De Banen, Strabrechtse Heide & Beuven, en Weerter- en Budelerbergen & Ringselven, in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan. Grofweg het gebied dat wordt begrensd door Helmond, Geldrop, Budel, Weert, Heythuysen, Panningen, Venray en Deurne. Naast de stikstofproblematiek spelen hier opgaven als droogte en verdroging, en waterkwaliteit. Hier is een koppeling met het NOVI-gebied De Peel zinvol, waarin wordt gewerkt aan ‘een nieuw gedragen perspectief op brede welvaart en aanpak waarin economie, ecologie en de kwaliteit van de leefomgeving weer met elkaar in balans zijn’ https://www.denationaleomgevingsvisie. nl/samenwerking+en+uitvoering/novi+gebieden/de+peel/default.aspx
.

In de sleutelgebieden komen veel complexe, veel­omvattende opgaven bij elkaar, en er is een forse stikstofreductie-opgave, zoals de kaarten laten zien. Een deel van de grote opgaven hebben wij op kaart aangegeven, maar ook zijn er nog andere opgaven zoals de energietransitie, verstedelijkingsopgaven buiten de Randstad, de bossenstrategie, veiligstellen van de drinkwatervoorziening op de lange termijn, et cetera. 

In elk van deze gebieden zou op initiatief van het Rijk een gebiedsproces moeten worden gestart, in nauwe samenwerking met boeren, provincies, waterschappen, gemeenten en gebiedspartijen. In dat gebiedsproces wordt geconcretiseerd welke grote opgaven er precies spelen, hoe ze met elkaar samenhangen, hoe het natuurlijk systeem werkt, wat de overige gebieds­karakteristieken zijn, et cetera. De doelen en verplichtingen op rijksniveau worden geregionaliseerd door de rijksoverheid en dienen als kaders voor de gebiedsprocessen. Ook wordt in beeld gebracht welke instrumenten en budgetten al beschikbaar zijn, hoe die in samenhang zouden kunnen worden ingezet, en welke aanpassingen of aanvullingen verder nodig zijn. Voor en door elk van deze sleutelgebieden zal een integraal gebiedsperspectief moeten worden gemaakt, met een uitvoeringsplan en een planning. De sleutelgebieden zijn van een forse omvang; verdere verkenningen, in nauwe samenspraak met overheden en gebiedspartijen, zullen moeten uitwijzen of opdeling zinvol en logisch is. 

Een ontspannen Nederland

Wij hebben hier een gecombineerde korte- en langetermijnaanpak beschreven, uitgaande van het voldoen aan verplichtingen en een realistisch toekomst­perspectief. Het geeft richting en legt de basis voor een handelingsperspectief, zoals in hoofdstuk 6 verder wordt uitgewerkt. Binnen dit toekomstperspectief zijn nog vele keuzen mogelijk die nader uitgewerkt en onderbouwd moeten worden. Wij zijn ervan overtuigd dat Nederland met deze aanpak op de korte en lange termijn aan de verplichtingen kan voldoen, én een belangrijke bijdrage kan leveren aan het bieden van perspectief voor de andere grote opgaven waarvoor we als land staan. Heel belangrijk is hoe Nederland deze grote transitie gaat aanpakken. Daarvoor beschrijven we in het volgende hoofdstuk een handelingsperspectief.