1. Structureel uit de crises
Nederland struikelt de laatste jaren van crisis naar crisis: stikstof, klimaat, woningmarkt, droogte, PFAS en nu ook nog corona. We hebben in de afgelopen decennia een traditie opgebouwd van ontkenning, uitstel, de mazen in de wet opzoeken, kortetermijn- en technische oplossingen, en proberen zowel de kool als de geit te sparen. We lopen als land constant langs de rand van de ‘afgrond’ en doen er alles aan om net aan de veilige kant te blijven. Nederland zoekt telkens de grenzen op van Europese wetten en regels. Daarmee is de machine lange tijd draaiende gehouden zonder ingrijpende aanpassingen, maar inmiddels groeit het besef dat deze omgang met de grote opgaven niet meer werkt. De kwaliteit van ons landschap, biodiversiteit, cultuurhistorische waarden – ons natuurlijk kapitaal – holt achteruit. Bovendien komen we er niet meer mee weg. De Raad van State grijpt in, de Europese Commissie stelt paal en perk, en bovendien kost deze manier van handelen ons miljarden euro’s belastinggeld per jaar. Kijk je puur zakelijk naar de BV Nederland, als rentmeester en als koopman, dan kun je de grote opgaven beter in samenhang beschouwen en structurele maatregelen nemen met het oog op een ontspannen toekomst.
Stikstofcrisis
Een van de crises die Nederland op dit moment in de houdgreep heeft, is de stikstofcrisis. Het stikstofprobleem is niet nieuw, en bestaat al zo’n zestig jaar
https://www.natuurenmilieu.nl/wp-content/uploads/2016/02/NM-Mestmarathon_webversie.pdf
. Wel nieuw is dat te hoge depositiewaarden van stikstof op Natura 2000-gebieden nu door de rechterlijke macht dermate serieus worden genomen, dat zij de bouw van woningen en de aanleg van wegen heeft stilgelegd. Wij zijn als land verplicht op basis van de Vogel- en Habitatrichtlijn om de instandhoudingsdoelen voor Natura 2000-gebieden te respecteren. Aangezien de depositie van stikstof een van de belangrijkste bedreigingen voor deze gebieden is, zal de depositie van stikstof fors naar beneden moeten.
Het is ons als land veel waard om ons aan deze houdgreep te ontworstelen. De regering is bereid om hiervoor vele miljarden op tafel te leggen. Afgelopen jaar maakte minister Carola Schouten bekend dat voor het oplossen van de stikstofproblemen de komende tien jaar een bedrag van € 5 miljard wordt uitgetrokken. Dat is een aanzienlijk bedrag, maar een structurele uitweg uit de stikstofcrisis zal deze investering niet opleveren. Het geld gaat voor 60% naar het broodnodige herstel van de natuur en voor 40% naar uitkoop van bedrijven en ‘bronmaatregelen’ die bedrijven moeten helpen om de neerslag van stikstof op kwetsbare natuurgebieden te verminderen. De reductiedoelstelling en het bedrag is onvoldoende om op lange termijn de instandhoudingsdoelen te kunnen garanderen.
Techniek is een doodlopende weg
Die bronmaatregelen moeten ervoor zorgen dat in 2035 de neerslag van stikstof voldoende is teruggebracht om 74% van het oppervlak van kwetsbare habitats tegen stikstof te beschermen. De kwetsbaarste gebieden (de overige 26%) worden daarmee niet beschermd, en omdat de stikstofbelasting doorgaat, blijft ook de achteruitgang doorgaan. Daarbij komt dat de bronmaatregelen veelal technische maatregelen zijn, naast verandering van voersamenstelling en het uitkopen van boeren die willen stoppen. Met technische maatregelen kunnen de doelen uit de stikstofwet in 2035 waarschijnlijk net worden gehaald. Dat klinkt voor sommige boeren misschien aantrekkelijk, omdat daarvoor de manier van boeren niet wezenlijk hoeft te veranderen, maar is voor hen wel een stuk duurder vanwege de investering in technologie. Met alleen technische maatregelen zullen de doelen voor de langere termijn echter niet worden gehaald. Verschillende rapporten geven namelijk aan dat de bescherming van de natuur maar liefst 70% emissiereductie vergt
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/
https://www.greenpeace.org/static/planet4-netherlands-stateless/2021/05/b0f273ff-0bobbink2021_rapportstikstofgreenpeace_def-2.pdf
https://www.wwf.nl/globalassets/afbeeldingen/nieuws/nieuws-2021/210408__rapport-stikstof-van-den-burg-et-al_.pdf
. Bovendien zijn technische maatregelen weliswaar gericht op het verminderen van stikstofemissies, maar ze dragen niet of nauwelijks bij aan andere doelen als klimaat, waterkwaliteit en mogelijk dierenwelzijn. Inzetten op technische maatregelen drijft daarnaast de kapitaalintensiteit van de sector op, verhoogt de kosten en zet de concurrentiepositie met andere landen onder druk. Daarmee creëer je een lockin-effect en beperk je de mogelijkheden om meer integrale maatregelen te nemen. Ook zal door de lockin de landbouw vanaf 2030 alsnog versneld de transitie moeten doormaken tegen nog veel hogere maatschappelijke kosten. Tot slot geef je de boer met uitstel van structurele hervormingen niet de zekerheid die nodig is om voor de lange termijn te investeren en binnen de algehele doelstellingen het bedrijf te continueren of ontwikkelen. Voor het voldoen aan de instandhoudingsdoelen voor de natuur, een integrale aanpak, en kostenbeperking en langetermijnzekerheid voor de boer is natuur- of landschapsinclusieve kringlooplandbouw een veel aantrekkelijker weg. Aangezien hierbij de producties lager liggen, is het essentieel te kijken hoe de productieafname kan worden gefinancierd en hoe de landbouw ook toekomstig economisch perspectief heeft met sociaal-maatschappelijke meerwaarde. Boeren zijn tenslotte essentieel voor zowel de productie van ons voedsel als het onderhoud van ons landschap en de biodiversiteit.
Bredere, intelligentere koers nodig
De stikstofcrisis is exemplarisch voor wat ons nog te wachten staat. Voor het niet halen van de klimaatdoelstellingen stond de overheid al voor de rechter
https://www.rechtspraak.nl/Bekende-rechtszaken/klimaatzaak-urgenda
en hetzelfde dreigt te gebeuren met de doelen uit de Kaderrichtlijn Water, die we waarschijnlijk ook niet halen. Daarnaast heeft de Europese Commissie vergaande plannen binnen de biodiversiteitstrategie, de Farm to Fork-strategie en voor klimaatdoelen. Hier gaat ongetwijfeld wetgeving en normering uit voortkomen. Nederland kan daaraan alleen gaan voldoen als we daar nu al beleidskeuzen voor maken en maatregelen inzetten. De stikstofcrisis toont ondubbelzinnig de ecologische en economische noodzaak aan om een bredere, intelligentere koers in te gaan zetten, waarbij opgaven met elkaar in verband worden gebracht en waarvoor de aanpak van de stikstofproblematiek als aanjager kan fungeren.
CBS, PBL, RIVM, WUR (2020). Waterkwaliteit KRW, 2019 (indicator 1438, versie 08 , 30 juli 2020 ). www.clo.nl. Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), Den Haag; PBL Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag; RIVM Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven; en Wageningen University and Research, Wageningen.
Werk met werk maken
In dit perspectief op Nederland laten wij zien dat we met een slimme oplossing voor de stikstofcrisis ook vele andere ambities kunnen realiseren. Door met een brede, ruimtelijke blik naar de stikstofopgave te kijken en na te denken over integrale langetermijnoplossingen, kunnen we een maximaal maatschappelijk rendement krijgen op de forse overheidsinvesteringen die hoe dan ook moeten worden gedaan. Tegelijkertijd worden daarmee verlammende procedures vermeden, en wordt de kwaliteit van leven en leefmilieu bevorderd. We creëren zo met een zakelijke inslag een ‘ontspannen Nederland’ met een goede basiskwaliteit van ons leefmilieu, essentieel voor de mens en behoud van ons natuurlijk kapitaal.
Effectieve stikstofaanpak
In dit toekomstperspectief voor een ontspannen Nederland zetten we daarom een ruimtelijke en structurele aanpak van de stikstofproblematiek centraal als hefboom voor het dichterbij brengen van meerdere maatschappelijke verplichtingen en verlangens. Daar kan aan gewerkt worden door de ruimte die op korte termijn gecreëerd wordt voor economische ontwikkeling. Hiervoor geven wij een toekomstvisie, een strategie en mogelijke instrumenten. We richten ons daarbij vooral op de landbouw vanwege de grote bijdrage aan de stikstofproblematiek en de rol in het beheer van het landelijk gebied. Daarbij veronderstellen wij dat alle sectoren evenredig bijdragen aan de reductie van hun emissies om op termijn de KDW te kunnen benaderen. We laten zien dat een structurele, samenhangende aanpak van de stikstofproblematiek kan leiden tot een ontspannen Nederland, waarin we zonder stikstofbelemmeringen woningen kunnen bouwen, de ruimte kunnen benutten, de biodiversiteit kunnen vergroten, goed kunnen boeren, fijn kunnen recreëren, en voldoen aan onze internationale afspraken en verplichtingen – met bovendien een schoon leefmilieu en economisch voordeel in de vorm van synergie-effecten.
Nieuwe methode
We maken voor dit perspectief gebruik van een nieuwe methode, gebaseerd op RIVM-modellen, waarmee we kunnen bepalen waar je het effectiefst maatregelen kunt nemen om het aandeel van de landbouw in de overschrijding van de kritische depositiewaarde (KDW) in alle Natura 2000-gebieden sterk te verminderen. De andere sectoren zullen hun aandeel evenredig moeten verminderen, evenals het buitenland. De bronmaatregelen voor de landbouw in het stikstofbeleid worden tot nu toe vooral generiek en lokaal (piekbelasters) benaderd. De piekbelasters zijn bedrijven met een hoge bijdrage aan de depositie op een nabijgelegen Natura 2000-gebied. Wij kijken daarentegen naar (clusters van) bedrijven die een grote bijdrage hebben aan de depositie op álle Natura 2000-gebieden. Met deze nieuwe methode kan heel precies worden berekend waar de emissiereducties het hoogste rendement hebben en waar dus de euro’s het beste kunnen worden ingezet. Dat is een enorme stap voorwaarts, omdat het ons als samenleving in de gelegenheid stelt om veel gerichter en effectiever beleid te ontwikkelen en daarmee gebiedsgericht maatwerk te leveren. Naast het bronnenbeleid zullen ook het natuurherstel en natuurmaatregelen nodig zijn om de instandhoudingsdoelen te kunnen garanderen.
Synergiekansen
Zoals het PBL helder beschrijft
https://www.pbl.nl/publicaties/grote-opgaven-in-een-beperkte-ruimte
, is de aandacht de afgelopen decennia te eenzijdig gericht geweest op het maximaliseren van de gebruikswaarde, waardoor de grenzen van de draagkracht van het onderliggende fysieke systeem (bodem, water, lucht, biodiversiteit) in zicht komen of al zijn overschreden. Ons land is bovendien onvoldoende voorbereid op de klimaatverandering die zich voltrekt. De economische, ecologische en sociale consequenties hiervan zijn groot en het risico op schades en kapitaalvernietiging neemt toe. In het beleid zou daarom meer aandacht moeten komen voor de draagkracht van het onderliggende fysieke systeem. Daarvoor is een samenhangend ruimtelijke ordenings- en milieubeleid nodig, waarbij geen sprake meer is van afwenteling, en waarin ruime aandacht is voor integrale en ruimtelijke afwegingen, voor ruimtelijke kwaliteit, voor het algemene belang en voor de lange termijn.
Met de hier gepresenteerde benadering sluiten we aan op het advies van het PBL, en ook op de 16e Studiegroep Begrotingsruimte van het ministerie van Financiën van Oktober 2020, waarin wordt bepleit om bij grote investeringen ‘een breed welvaartsperspectief te hanteren, gericht op het versneld behalen van bestaande lange termijn beleidsdoelen, zoals duurzaamheid en klimaat. Daardoor kunnen synergiekansen worden benut’
https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/10/12/koers-bepalen.-kiezen-in-tijden-van-budgettaire-krapte
. Ook het Planbureau voor de Leefomgeving bepleit in zijn Policy brief van juni 2020 het benutten van synergiekansen en het verbinden van de korte en lange termijn
https://www.pbl.nl/sites/default/files/downloads/policybrief_corona_van_crisis_naar_herstel_pbl_4209.pdf
.
Verplichtingen centraal
Wij stellen in dit perspectief afspraken en verplichtingen centraal: welke wetten en regels zijn er? Wat zijn de consequenties als we ons daar niet aan houden? Maar ook: hoeveel belastinggeld verspillen we jaarlijks met de huidige manier van handelen, die ons niet wezenlijk vooruithelpt? We brengen in beeld wat een proces zou kunnen zijn om structureel aan verplichtingen te kunnen voldoen, zetten de te varen koers uit en brengen de kosten en opbrengsten ervan in beeld, zowel in financiële als in ruimere zin. Ook laten we zien hoe de investeringen die we voorstellen kunnen bijdragen aan de grote transities waarvoor we als samenleving staan, zodat we maximaal maatschappelijk rendement en een maximale multiplier kunnen behalen op de te investeren miljarden euro’s.
Leeswijzer
Aangezien de gebiedsgerichte aanpak van de stikstofproblematiek in dit toekomstperspectief een belangrijke plek inneemt, vatten we in hoofdstuk 2 op hoofdlijnen de achtergrond van de problematiek samen. Hier beschrijven we ook de nieuwe methode die we hebben ontwikkeld om zo optimaal mogelijk stikstofbronbeleid te voeren. Een uitgebreidere toelichting hierop hebben we opgenomen als verdiepend hoofdstuk. In hoofdstuk 3 geven we een compact overzicht van de belangrijkste opgaven waarvoor Nederland staat. Vervolgens beschrijven we in hoofdstuk 4 wat onze (inter)nationale verplichtingen zijn en wat mogelijke consequenties zijn van het niet halen ervan. Dit is een samenvatting van een uitgebreid overzicht van onze internationale verplichtingen, dat we als verdiepend hoofdstuk aan het eind van deze verkenning hebben opgenomen. In hoofdstuk 5 schetsen we ons toekomstperspectief. De economische aspecten en het handelingsperspectief vatten we samen in hoofdstuk 6; ook van dit hoofdstuk hebben we een uitgebreidere versie opgenomen als verdiepend hoofdstuk.