Samenvatting

Nieuwe methode voor efficiënte stikstofreductie

Wij zijn uitgegaan van het halen van de doelen in de Stikstofwet in 2035 waarvoor aangenomen wordt dat alle sectoren 50% emissie moeten verminderen. Voor de industrie, energieproductie, huishoudens en verkeer en ook het buitenland gaat deze reductie voornamelijk generiek ingevuld worden. Voor de landbouw daarentegen zien wij mogelijkheden om door gerichter beleid op gebieden de 50%-opgave te verkleinen.

We hebben als basis voor dit perspectief gebruikgemaakt van een nieuwe methode, gebaseerd op RIVM-modellen, waarmee we kunnen bepalen waar je het effectiefst maatregelen kunt nemen om het aandeel van de landbouw in de overschrijding van de kritische depositiewaarde (KDW) in alle Natura 2000-gebieden sterk te verminderen. Het voordeel van deze nieuwe methode is dat heel precies kan worden berekend waar de emissiereducties het hoogste rendement hebben en waar dus de euro’s het beste kunnen worden ingezet. Dat is een enorme stap voorwaarts, omdat het ons als samenleving in de gelegenheid stelt om veel gerichter, kostenefficiënter en effectiever beleid te ontwikkelen en daarmee gebiedsgericht maatwerk te leveren. Dat is ook in het belang van boeren omdat hierdoor de landbouwsector netto minder hoeft te verminderen om toch de doelen te halen en omdat het perspectief biedt voor de lange termijn.

Verbinding met andere opgaven

Wij richten ons in dit perspectief op het landelijk gebied, waar de opgaven groot zijn: woningbouw, biodiversiteit, duurzame energieproductie, bedrijventerreinen, klimaatadaptatie, kringlooplandbouw, recreatie, natuur et cetera. Er komen veel opgaven samen in het landelijk gebied, waar keuzen noodzakelijk zijn. Wij hanteren hiervoor de volgende uitgangspunten:

— Zet de kwaliteit van de leefomgeving en de normen daarvoor centraal (internationale verplichtingen, opgaven en ambities).

— De fysieke structuur is leidend voor invulling van de doelen: bodem, landschap en hydrologie. Bestem goede landbouwgrond voor landbouw en geef daarop bijvoorbeeld geen ruimte voor industrie, zonnepanelen en logistiek.

— Gezien de complexiteit is een systeembenadering nodig en moet de nadruk liggen op integraliteit. Heldere doelen, onderling goed afgestemd en gebonden aan bepaalde termijnen zijn hiervoor leidend. Doelen moeten, voor zover mogelijk en nuttig, worden geregionaliseerd om als uitgangspunt te dienen voor gebiedsprocessen.

— Naast een integratieslag op Rijksniveau, komen de opgaven vooral bij elkaar op de regionale schaal. Daar moet een integratieslag en concretisering plaatsvinden, die past bij de mensen in een streek en bij de daar geldende cultuur. Daar zijn mensen gebonden aan hun omgeving en bereid er energie in te steken, en daar is maatwerk voor nodig.

— Bied voldoende perspectief aan boeren die essentieel zijn voor de productie van gezond voedsel, het beheer van het landschap en bevorderen van de biodiversiteit. Respecteer hierbij de inspanningen die reeds geleverd zijn.

Korte én lange termijn

Er is een strategie nodig om ervoor te zorgen dat de juiste stappen worden genomen en de integraliteit voldoende wordt geborgd. Er zijn al vele strategieën die deelaspecten aansturen. De NOVI beoogt de problematiek integraal te benaderen, maar is nog te weinig concreet en het ontbreekt aan heldere doelen en daarmee kaders waarbinnen in de gebieden aan de slag kan worden gegaan. Ook ontbreekt het aan centrale afwegingen voor gebiedsoverstijgende onderwerpen. Gebiedsprocessen kosten veel tijd en zijn in het verleden niet altijd succesvol gebleken. Om de kaders, de inrichting en de uitvoering van de gebiedsprocessen snel te kunnen opzetten, is op korte termijn ruimte en tijd nodig. Dat kan alleen als aan de meest urgente verplichtingen wordt voldaan: de substantiële vermindering van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden en de Kaderrichtlijn Water. 

Wij stellen daarom een parallelle aanpak voor die op de korte termijn zorgt voor ontspanning en voor de lange termijn inzet op structurele veranderingen door samen met boeren gebiedsprocessen op te starten, waarmee op korte termijn moet worden begonnen.

Zorg dat Nederland niet verder op slot gaat (aanpak korte termijn)

Om ruimte en tijd te creëren, hebben wij in kaart gebracht (zie figuur 0.1) waar de grootste stikstofwinst te behalen valt, met inachtneming van de andere grote opgaven (KRW, klimaat et cetera). Dat zijn:

1 Ammoniak-emissiereductie in de Gelderse Vallei en de Veluwe-enclave.

2 Gerichte uitkoop van specifieke intensieve bedrijven (piekbelasters) op zandgronden.

3 Extensivering van de landbouw in het Groene Hart.

Hier kan op korte termijn de emissie worden verminderd, zodanig dat er voor de komende jaren in heel Nederland voldoende stikstofruimte voor economische ontwikkeling wordt gecreëerd zodat vergunningen weer kunnen worden afgegeven. Dit alles passend binnen de milieukaders, voor zowel de korte als lange termijn, die moeten worden vertaald naar regio’s. Het is van groot belang om in deze sleutelgebieden de koppeling te leggen met andere opgaven, en ze gebiedsgericht en in samenhang met elkaar aan te pakken. 

Voorkom dat Nederland opnieuw in een crisis raakt (structurele aanpak)

Heldere kaders voor regio’s vormen het uitgangspunt waarbinnen de structurele aanpak via gebiedsprocessen kan worden ingevuld. Wij hebben gebieden aangegeven waar grote/meerdere opgaven liggen. Hier ligt een keuzemogelijkheid voor natuur- of landschapsinclusieve landbouw, de bossenstrategie of natuur, die onder Rijksregie en met inzet van voldoende middelen zal moeten worden bepaald. De gebieden zelf zijn verantwoordelijk voor de uitvoering, in een nauwe samenwerking tussen overheden en boeren.

Inzet van instrumenten voor de transitie en perspectief voor de landbouw en andere belanghebbenden zijn essentieel en er ligt ook een belangrijke sociaal-maatschappelijke opgave. Dit start daarom bij de boeren die een belangrijke rol hebben en moeten blijven vervullen in het landelijk gebied. De uitvoering moet voor de lange termijn worden gegarandeerd en niet onderhevig zijn aan de dagelijkse politieke beslommeringen.

Met het oog op de verdere toekomst is het van belang om topland­bouw­gebieden veilig te stellen voor voedselproductie en dan met name in de vorm van akkerbouw en tuinbouw. Op deze gronden kan met relatief lage input en lage verliezen een hoge productie worden gehaald. Deze gronden zijn van nationaal belang en verdienen dan ook bescherming op nationaal niveau. Ook hier zal de voedselproductie overigens aan randvoorwaarden van duur­zaamheid, biodiversiteit (basiskwaliteit), circulariteit en landschappelijke kwaliteit moeten voldoen.

Om voor heel Nederland te voldoen aan de afgesproken doelen uit de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, 74% van het oppervlak van de Natura 2000-gebieden onder de KDW in 2035, is het voor de landbouw het effectiefst om uit te gaan van ammoniakreductie van alle uitstoters van 10% door managementmaatregelen en daarnaast relatief geconcentreerd maatregelen te nemen op plaatsen waar de emissie het hoogst is. Het gaat daarbij om een gebied van in totaal circa 2.655 km2, dat is ongeveer 10% van alle plaatsen in Nederland waar landbouw­emissies zijn. Binnen deze gebieden moet volgens onze berekening de stikstofreductie met 66% worden verminderd om de doelstelling te halen. Wij hanteren dit als voorbeeld dat gericht beleid effectief kan zijn. Natuurlijk zijn ook andere varianten en keuzen mogelijk.

Voor de lange termijn is het wenselijk om de KDW-waarden te benaderen als bijdrage aan de instandhoudingsdoelen. Met de methode die wij hebben ontwikkeld, laten we zien dat de landbouw­bijdrage aan de overschrijding in 95% van de oppervlakte Natura 2000-gebieden teruggebracht kan worden naar nul met 30% landbouwemissie­reductie. Dit vergt dan wel gerichte inzet van beleid. Hierbij gaan we ervan uit dat alle andere sectoren die bijdragen aan de overschrijding hun deel ook reduceren tot nul, dus verkeer, industrie, bouw, energie, maar ook buitenland. Mochten deze sectoren meer kunnen doen, dan is het mogelijk om de overschrijding bijna overal weg te nemen.

Langetermijnopgave sleutelgebieden

aast de sleutelgebieden met een kortetermijnopgave, hebben we de volgende vier sleutelgebieden aangewezen, waar zowel een grote stikstofreductie-opgave is, als meerdere andere grote opgaven als verdroging en droogte, waterkwaliteit, bodemdaling, weidevogels, bereikbaarheid en een verstedelijkingsopgave, zie kaart:

4 Weerribben, De Wieden, Olde Maten & Veerslootslanden, in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan, zoals de oostkant van de Noordoostpolder en de polder Mastenbroek. 

5 Hart van Noord-Nederland: Drents-Friese Wold & Leggelderveld, Dwingelderveld, Fochteloërveen, Holtingerveld, Mantingerbos, Mantingerzand, Witterveld in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan. 

6 Midden-Overijssel: Boetelerveld, Engbertsdijksvenen, De Borkeld, Sallandse Heuvelrug, Springendal & Dal van de Mosbeek, Vecht- en Beneden-Reggegebied, en Wierdenseveld, in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan. 

7 Grenszone Noord-Brabant-Limburg: Boschhuizerbergen, Deurnsche Peel & Mariapeel, Groote Peel, Leudal, Maasduinen, Sarsven en De Banen, Strabrechtse Heide & Beuven, en Weerter- en Budelerbergen & Ringselven, in samenhang met de agrarische gebieden in de omgeving ervan. 

Ook in deze gebieden is het van groot belang om de koppeling te leggen met andere opgaven, en ze gebiedsgericht en in samenhang met elkaar aan te pakken. Investeringen in het oplossen van de stikstofproblematiek kunnen zo als hefboom worden gebruikt voor het halen van andere doelen. Zo kan doelgericht, efficiënt en gebiedsgericht worden gewerkt en kunnen processen, budgetten en instrumenten aan elkaar worden gekoppeld.

Instrumenten en aanpak

Iedereen wil snel aan de slag met gebiedsprocessen, maar die kosten veel tijd. Versnelling daarvan kan door zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden over de kaders (doelen en normen) en rollen (wie doet wat?). 

Het start bij de boeren, maar naast stikstof komen er veel andere veranderingen op hen af rond het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), gewas­beschermings­middelenbeleid, waterkwaliteit en -beschikbaarheid, klimaat­akkoord en dergelijke die meespelen in de argumentatie voor veranderingen in gebieden. Daarbij is het van groot belang om duidelijkheid te bieden voor de blijvers die willen investeren en zo een meer ontspannen Nederland te creëren. De komende 20 jaar verdwijnt volgens de prognoses de helft van de boeren, omdat ze geen perspectief zien, noch een opvolger hebben die het perspectief ziet. De vraag is of je dit wilt sturen en zo ja, op welke manier. 

Grootschaligheid is efficiënt en kan ook ruimte bieden aan het halen van doelen en normen omdat er meer marge is. Kleinschaligheid biedt voordelen voor andere factoren zoals de leefbaarheid van het platteland. Het gekozen instrumentarium moet zodanig worden ingericht dat beide vormen naast elkaar kunnen bestaan, boeren perspectief krijgen en hun belangrijke rol kunnen blijven vervullen.

Wij zetten de volgende concrete maatregelen centraal: 

— Een integrale gebiedsgerichte langetermijnaanpak binnen ruimtelijke kaders die zijn afgeleid van de hierboven genoemde wettelijk vastgelegde lange termijn doelen;

— een Stikstoffonds met financiële middelen vanuit overheid en bedrijfsleven voor doelgerichte maatregelen, vooral in die gebieden van waaruit de belasting van alle Natura 2000-gebieden het grootst is;

— een Grondbank waarmee grond kan worden aangekocht, afgewaardeerd of geruild, zodat bedrijven kunnen extensiveren;

— een krediet- en garantieregeling om boeren te ondersteunen bij de financiering van de omslag naar duurzame landbouw (bijvoorbeeld via een Borgstellingsfonds); 

— een systeem van waardering, beloningen en heffingen naar rato van de bijdrage van boeren, landeigenaren en ketenspelers aan genoemde doelen, onder andere ondersteund door een digitaal dashboard waarmee boeren via een KPI-systematiek (Kritische Prestatie Indicatoren) aanspraken op beloning voor geleverde prestaties kunnen onderbouwen;

— beloningen en heffingen om de verduurzaming van de consumptie te stimuleren, bijvoorbeeld door belastingen te verschuiven van arbeid naar consumptie door daarin ook de milieu- en gezondheidseffecten mee te wegen.

Gaan we de doelen halen?

Door de stikstof-, klimaat- en waterdoelen centraal te stellen, de juiste instrumenten en middelen en voldoende uitvoeringscapaciteit te organiseren, nodigen wij uit tot een systeemverandering in de landbouw in Nederland met ruim voldoende perspectief. Daarbij zullen we anders moeten gaan denken en handelen en zullen de gebiedskarakteristieken meer centraal en richtinggevend moeten worden. Goede landbouwgrond wordt daarbij voor landbouw behouden. Dit zijn gronden die met weinig extra input hoge producties kunnen leveren. In andere gebieden zijn, naast voedselproductie, meerdere functies voor de landbouw weggelegd, zoals landschap en natuuronderhoud, leveren van allerlei (betaalde) diensten als koolstofopslag, schoonwater, recreatie et cetera. In deze gebieden kan invulling gegeven worden aan de bossenstrategie, duurzame energieproductie, recreatie en natuur. Versterking van de sociaal-maatschappelijke interacties in het landelijk gebied zorgen voor meer integratie van de landbeheerders en hun omgeving. Op deze manier creëren we op korte termijn ruimte en winnen we wat tijd om op de langere termijn door een structurele aanpak aan de meeste doelen te voldoen.

Wat moet de nieuwe regering doen?

De nieuwe regering moet een plan maken voor een maatschappelijk breed gedragen langetermijnakkoord dat binnen het eerste jaar van de nieuwe regeerperiode bovengenoemde aanpak verder uitwerkt. Op Rijksniveau worden de doelen en kaders voor ruimtelijke ordening vastgesteld en samen met de provincies geregionaliseerd. Vervolgens zorgen de provincies voor de uitvoering met inachtneming van sociaal-maatschappelijke, culturele en economische factoren. Het nieuwe kabinet kan op basis van dit akkoord vervolgens wetgeving (Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, NOVI, Milieuwetgeving et cetera) synchroniseren en in lijn brengen met de aangescherpte doelen en uitgangs­punten. Het is hierbij essentieel om, los van de politiek, een krachtige uitvoerings­organisatie in het leven te roepen, aangestuurd door een Land­schaps­commissaris (analoog aan de Deltacommissaris), met voldoende middelen. Zonder een dergelijke, op de lange termijn gerichte, stevige uit­voerings­kracht (denk aan 20-30 jaar) is de kans op terugval in korte­termijn­denken en -handelen te groot.

Belangrijke actiepunten zijn:

— Presenteer een aantrekkelijk toekomstperspectief, bijvoorbeeld hetgeen wij hier schetsen.

— Stop met langs het randje van het internationale en EU-recht te lopen, want dit leidt veelal alleen tot uitstel, hogere kosten en lange tijd van schijnzekerheid (en dus onzekerheid).

— Gebruik de nieuwe methode uit dit toekomstperspectief als basis om de stikstofopgave goed in beeld te brengen en in te zetten voor de effectiefste maatregelen om tot stikstofreductie te komen.

— Stap niet in de valkuil van de inzet op alleen technische oplossingen om de kool en de geit te sparen. Daarmee gaan kostbare jaren verloren. Ze kosten veel geld en zijn uiteindelijk niet kostenefficiënt. Een integrale, ruimtelijke aanpak voor het reduceren van stikstofemissies is dat wel.

— Neem direct het initiatief om integrale gebiedsprocessen te starten in de Gelderse Vallei en de enclave Uddel-Elspeet en in het Groene Hart in aansluiting op lopende boereninitiatieven, zoals het Nieuwkoopse model, en zorg voor snelle reductie van de stikstofemissies. Zie dit ook als oefening om ervaring op te doen hoe een en ander in de praktijk gebracht kan worden.

— Neem het initiatief om integrale gebiedsprocessen te starten in de overige sleutelgebieden: Weerribben & De Wieden en omgeving, Hart van Noord-Nederland, Midden-Overijssel en De Peel en omgeving. 

— Verken hoe kan worden gewaarborgd dat de Omgevingswet gaat leiden tot kwaliteitsverbetering en herstel, door te eisen dat ‘per saldo’ kwaliteits­verbetering van de leefomgeving wordt gerealiseerd.

— Leid voor dit soort gebieden doelen af door de (inter)nationale verplichtingen centraal te stellen. Deze doelen zijn nodig om efficiënt binnen deze gebieden aan de slag te kunnen gaan om met de verschillende stakeholders tot oplossingen te komen. Werk de NOVI uit tot een helder kader voor de ontwikkeling van Nederland met heldere langetermijndoelen voor gebieden.

— Zet een Stikstof- of transitiefonds en een nationale Grondbank op.

— Roep een krediet- en garantieregeling in het leven om boeren te ondersteunen bij de financiering van de omschakeling naar duurzame landbouw, bijvoorbeeld via een Borgstellingsfonds.

— Zet een systeem op voor waardering en beprijzing van positieve en negatieve externe effecten van onder andere CO₂, ecosysteemdiensten en voedselveiligheid.

— Ontwikkel een KPI-systematiek en een digitaal kringloop­dashboard, om te meten in hoeverre de langetermijndoelen worden gehaald en als basis voor een beloningssysteem.

— Versterk de samenwerking met andere overheden en voer meer regie in recht, beleid en uitvoering om te borgen dat ons land zijn verplichtingen nakomt.