4. Internationale verplichtingen

EU- verplichtingen

Het EU-milieu- en natuurbeschermingsrecht heeft onder meer betrekking op natuurbescherming en -herstel (Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn), bescherming en herstel van de kwaliteit en kwantiteit van oppervlaktewater en grondwater (Kaderrichtlijn Water), nitraatvermindering (Nitraatrichtlijn), Luchtkwaliteit (Richtlijn Luchtkwaliteit), klimaatadaptatie en veel andere EU-richtlijnen en verordeningen. Het complexe EU-milieurecht omvat een breed scala aan doelen, verplichtingen en verboden met grote relevantie voor de ruimtelijke ordening. In onderstaand schema zijn de doelen, verplichtingen, instrumenten voor implementatie en tekortkomingen in doelbereik samengevat. Deze aspecten worden nader beschreven in de Verdieping die is opgenomen als bijlage.

Kenmerkend voor het EU-milieurecht is het strikte karakter. Diverse richtlijnen kennen een voortdurend geldend verbod om de bestaande kwaliteit te laten verslechteren (verslechteringsverboden; ook wel ‘stand still’-verplichtingen genoemd). Rechtspraak van het EU Hof van Justitie maakt duidelijk dat strenge eisen gesteld worden aan de naleving van deze verboden. Preventie en voorzorg staan voorop en voor wat betreft de maatregelen die mogen worden verwacht, ligt de lat hoog. Daarnaast worden in de regel heldere doelstellingen geformuleerd. Om die doelstellingen te halen, wordt in het algemeen aardig wat tijd geboden, maar omdat veel herstel moet plaatsvinden, vereisen ze een hoge inzet. Het realiseren van de doelstellingen betreft een resultaatsverplichting. Wanneer er te weinig resultaat wordt bereikt, zijn er verschillende manieren waarop dit de maatschappij raakt (zie hieronder). 

Nederland blijkt grote moeite te hebben om aan deze verslechterings­verboden en doelstellingen te voldoen. In veel Natura 2000-gebieden bestaat of dreigt verslechtering van bijvoorbeeld stikstofgevoelige en/of grondwaterafhankelijke habitattypen en soorten. In Brabant en andere plaatsen in Nederland is er ook sprake van verslechtering in de zin van de Kaderrichtlijn Water, onder meer in de vorm van een toenemende onbalans tussen aanvulling en benutting van grondwaterreserves Kees Bastmeijer, Marleen van Rijswick, Jonathan Verschuuren, ‘Verdroging in Brabant. Een Europeesrechtelijk perspectief’, Een onderzoek in opdracht van de Brabantse Milieufederatie, Het Brabants Landschap en Natuurmonumenten, Tilburg/Utrecht, juni 2021
. Behalve deze schendingen van verslechterings­verboden staat Nederland ook nog ver af van de realisering van veel doelstellingen. 

Wat de te realiseren gunstige staat van instandhouding van habitats betreft, staat Nederland op de laatste plaats in de EU, en wat soorten betreft op plaats 21 Zie bijv. Presentatie technische briefing stikstofbeleid, 12 mei 2021 
. Voor veel soorten en habitats worden de leefgebieden niet goed beschermd, onder meer door een te grote milieubelasting. Ook zijn er te weinig gebieden aangewezen (bijvoorbeeld voor akker- en weidevogels) en is de verbondenheid tussen gebieden zwak. Zowel de chemische als de ecologische kwaliteit van oppervlaktewater in Nederland is op dit moment nog niet conform de KRW (zie figuur 4.2 en 4.3). Zo vormt vermesting met stikstof en fosfor een probleem voor de biologische kwaliteit van oppervlaktewateren en is er een te grote belasting met bestrijdingsmiddelen en medicijnresten Zie o.a. F. van Gaalen, L. Osté en E. van Boekel, ‘Nationale analyse waterkwaliteit’, PBL, Bilthoven, 30 april 2020, p. 8
. Het PBL concludeert ook specifiek voor nutriënten (medebepalend voor ecologische toestand) dat in 2027 niet overal aan de KRW-normen zal worden voldaan Zie o.a. F. van Gaalen, L. Osté en E. van Boekel, ‘Nationale analyse waterkwaliteit’, PBL, Bilthoven, 30 april 2020, p. 8
. Ook in veel grondwaterlichamen worden chemicaliën (waaronder ook gewas­beschermings­middelen) aangetroffen Zie o.a. F. van Gaalen, L. Osté en E. van Boekel, ‘Nationale analyse waterkwaliteit’, PBL, Bilthoven, 30 april 2020, p. 18-19
 en verontreiniging van grondwater vindt op steeds grotere diepten plaats. Diepere infiltratie betekent ook dat stoffen langer in het systeem blijven en kwelstromen kunnen bovendien zorgen voor verspreiding van stoffen in grote gebieden. Ook Nitraatrapportage 2020 van het RIVM maakt duidelijk dat op veel plaatsen de nitraatconcentraties in grondwater niet voldoen aan de KRW- en GWR-norm. Nederland voldoet ook niet aan de verplichting van de Nitraatrichtlijn om niet meer dan 170 kg N per hectare per jaar door middel van mest op of in de bodem te brengen. Nederland krijgt van de Europese Commissie nog steeds verlengingen van de derogatie van deze norm, maar wel na steeds meer discussie en onder striktere voorwaarden.

Wat betreft kwantiteit van grondwater is er in delen van Nederland sprake van een onbalans tussen aanvulling en gebruik van grondwaterreserves Royal Haskoning, Eco Groen en Deltares, ‘Een verkenning naar de Watervraag van de Noord-Brabantse Natuur’, in opdracht van Brabants Landschap, Brabantse Milieufederatie, Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer, 7 oktober 2020, p. 4
. Deze situatie leidt tot conflicten met zowel het EU Natura 2000-regime als de Kaderrichtlijn Water Bijdrage van Jonathan Verschuuren aan Bastmeijer, Van Rijswick en Verschuuren, ‘Verdroging in Brabant’, noot 2
. Naar aanleiding van een rechtszaak in Vlaanderen, waarin een natuurvergunning vanwege grondwatereffecten succesvol werd aangevochten, wordt in de media bij onze zuiderburen al gesproken over grondwater­schaarste als tweede ‘stikstofdossier’. Hoewel dit onderwerp steeds meer aandacht krijgt bij provincies en waterschappen, zal vanwege klimaat­verandering (toename extreem droge jaren) en de al bestaande slechte toestand van grondwaterafhankelijke natuur kritischer naar de cumulatie van onttrekkingen (vergunningsplichtige onttrekkingen en vergunningsvrije beregeningen) gekeken moeten worden Bijdrage van Jonathan Verschuuren aan Bastmeijer, Van Rijswick en Verschuuren, ‘Verdroging in Brabant’, noot 2
.

De zorgen ten aanzien van voornoemde ‘milieudossiers’ worden vergroot door klimaatverandering. Op EU-niveau wordt daarom niet alleen gewerkt aan klimaatmitigatie, maar ook aan klimaat­adaptatie. Aanvankelijk vooral in de vorm van beleid (white papers en strategieën) maar vanaf 2020 wordt meer regie genomen Kees Bastmeijer, Marleen van Rijswick, Jonathan Verschuuren, ‘Verdroging in Brabant’, noot 2
. Zo omvat het voorstel voor een EU Klimaatwet Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een kader voor de totstandbrenging van klimaatneutraliteit en tot wijziging van Verordening (EU) 2018/1999 (Europese klimaatwet), COM(2020) 80 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX:52020PC0080
de verplichting voor de EU en de lidstaten tot ‘voortdurende vooruitgang bij het vergroten van het vermogen tot aanpassing, het versterken van de veerkracht en het verminderen van de kwetsbaarheid voor klimaatverandering’ (artikel 4, lid 1). Dit zou onder meer moeten gebeuren door de ontwikkeling en uitvoering van aanpassingsstrategieën en plannen, en periodieke voortgangsbeoordeling door de Europese Commissie met de mogelijkheid voor de Commissie om aanbevelingen te formuleren. Zowel het voorstel voor een nieuwe adaptatie­strategie als het voorstel voor een Europese Klimaatwet benadrukt de noodzaak van integraliteit van maatregelen en oplossingen.

EU-Richtlijnen 

EU Vogel- & Habitat-richtlijn

Doelstelling(en) 

In een gunstige staat van instandhouding brengen van soorten en habitats van communautair belang (resultaatsverplichting)

Verplichtingen

— Passieve en actieve soortenbescherming

— Maatregelen om doelen Natura 2000-gebieden te realiseren
(6(1) Hrl)

— Maatregelen om verslechtering tegen te gaan (6(2) Hrl)

— Onderwerpen van plannen en projecten aan regime art. 6(3) Hrl: geen goedkeuring indien er redelijke wetenschappelijke twijfel bestaat over ontstaan significante gevolgen, tenzij ADC toets art. 6(4) met succes wordt doorlopen

Instrumenten en maatregelen NL

— Verbodsbepalingen en actieplannen (soortenbescherming hst. 2 Wet natuurbescherming)

— Beheerplan per Natura 2000-gebied met beheermaatregelen

— Aanvullende passende maatregelen indien nodig (bijv. ook intrekking vergunning)

— Vergunningen-systeem (mitigerende en compenserende maatregelen)

Stand van zaken en opgaven/zorgen NL

— 90% habitats in ongunstige SvI (laatste van EU)

— 75% soorten in ongunstige SvI (21e van EU)

— Voor bijv. weidevogels: te weinig Natura 2000-gebieden

— Veel Natura 2000-gebieden hebben te weinig doelstellingen

— Veel wel gestelde doelstellingen Natura 2000 nog niet gehaald

— Schending 6(2) in diverse gebieden, o.a. door sterke overschrijding KDW stikstof, verdroging, e.d.

Kaderrichtlijn Water: Oppervlaktewater

Doelstelling(en) 

Bescherming en verbetering van de kwaliteit van oppervlaktewateren in goede chemische en ecologische toestand (resultaatsverplichting

Verplichtingen

— Opstellen van stroomgebiedbeheerplannen en maatregelenprogramma’s met iedere zes jaar herziening

— Verbod van achteruitgang toestand van oppervlaktewater (art. 4(1)(a)(i))

— Realiseren van de goede chemische en ecologische toestand van oppervlaktewater in 2027 (2015 met dubbele termijnverlenging) (art. 4(1)(a)(ii))

Voor nutriënten (relevant voor ecologische toestand) wordt de getalswaarde van 0,59 en 4 mg N/liter gehanteerd, afhankelijk van het type waterlichaam.

— Verplichte weigering project indien verslechtering zou optreden of realisatie doelen in gevaar gebracht wordt (HvJEU Wezer-arrest).

Instrumenten en maatregelen NL

— Kwaliteitseisen (Bkmw 2009)

— Uitwerking ecologische toestand/potentieel door Stowa en factsheets (per type oppervlakte-water)

— Waterplannen (Rijk, prov., waterschappen)

— Herziening van vergunningen

— Fysieke herstelmaat-regelen

— Voorlichting (bijv. medicijnresiduen)

Stand van zaken en opgaven/zorgen NL

— Ecologische kwaliteit nog niet op orde in grootste deel van opp. Wateren; verwachting in 2027 30-60% doelbereik voor regionale wateren

— Stikstof ver boven vereiste getalswaarde van 0,59 en 4 mg N/liter en in 2027 nog voor 40-45% van de wateren te hoog

— Chemische kwaliteit nog niet op orde; voor enkele specifieke stoffen nog geen doelbereik in 90% van de wateren

— Stoffen vanuit buitenland te hoog

Kaderrichtlijn Water: Grondwater met nadere uitwerking in Grondwaterrichtlijn

Doelstelling(en) 

Bescherming en verbetering van de kwaliteit van oppervlaktewateren in goede chemische en ecologische toestand (resultaatsverplichting)

Verplichtingen

— Opstellen van stroomgebiedbeheerplannen en maatregelenprogramma’s met iedere zes jaar herziening

— Verbod van achteruitgang toestand van oppervlaktewater (art. 4(1)(a)(i))

— Realiseren van de goede chemische en ecologische toestand van oppervlaktewater in 2027 (2015 met dubbele termijnverlenging) (art. 4(1)(a)(ii))

Voor nutriënten (relevant voor ecologische toestand) wordt de getalswaarde van 0,59 en 4 mg N/liter gehanteerd, afhankelijk van het type waterlichaam.

— Verplichte weigering project indien verslechtering zou optreden of realisatie doelen in gevaar gebracht wordt (HvJEU Wezer-arrest).

Instrumenten en maatregelen NL

— Kwaliteitseisen (Bkmw 2009)

— Uitwerking ecologische toestand/potentieel door Stowa en factsheets (per type oppervlakte-water)

— Waterplannen (Rijk, prov., waterschappen)

— Herziening van vergunningen

— Fysieke herstelmaat-regelen

— Voorlichting (bijv. medicijnresiduen)

Stand van zaken en opgaven/zorgen NL

— Ecologische kwaliteit nog niet op orde in grootste deel van opp. Wateren; verwachting in 2027 30-60% doelbereik voor regionale wateren

— Stikstof ver boven vereiste getalswaarde van 0,59 en 4 mg N/liter en in 2027 nog voor 40-45% van de wateren te hoog

— Chemische kwaliteit nog niet op orde; voor enkele specifieke stoffen nog geen doelbereik in 90% van de wateren

— Stoffen vanuit buitenland te hoog

nds 2009 geldende verslechterings-verbod t.a.v. kwantiteit

Nitraatrichtlijn

Doelstelling(en)

Waterverontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen verminderen voorkomen 

Verplichtingen

— Aanwijzen kwetsbare zones en opstellen actieprogramma met maatregelen 

— Niet meer mest op of in bodem dan hoeveelheid mest met 170 kg/ha

— Derogatie mogelijk, maar onder voorwaarden 

Instrumenten en maatregelen NL

— Mestwetgeving

— Zesde (najaar 2021: zevende) nitraat-actieprogramma 

— Vergunningplicht voor derogatie-bedrijven en mineralen- huishouding

— Vermindering ammoniakemissie bij mestaanwending

— Handhavingsstrategie 2018-2021 (als voorwaarde derogatie vanaf 2018) (o.a. betere samenwerking en inzet technologie)

Stand van zaken en opgaven/zorgen NL

— Nog steeds derogatie van 170 kg N/ha

— Niet naleving mestwetgeving: extra inzet, met name in risicogebieden (De Peel, Gelderse Vallei en Twente)

— Stijging nitraten in grondwater door toename stikstofgebruik en minder stikstofopname door gewassen vanwege droogte. Op veel plaatsen voldoet bovenste meter grondwater niet aan KRW/GWR-norm voor nitraten

— Cumulatie van effecten van derogatie, droogtejaren, niet-naleving van mestwetgeving en te hoge stikstofdeposities

EU klimaat- adaptatierecht

Doelstelling(en)

Klimaat-neutrale en klimaat-veerkrachtige samenleving in 2050 door voortdurend proces van vergroting van het vermogen tot aanpassing, het versterken van de veerkracht en het verminderen van de kwetsbaarheid voor klimaatverandering  

Verplichtingen

— Verplichtingen (voortvloeiend uit bestaand EU-recht) om klimaateffecten mee te wegen bij toepassing andere EU regelgeving (bijv. passende beoordeling, verslechteringstoetsen Natura 2000 en KRW, milieu-effectrapportage, e.d.)

Voorstel EU Klimaatwet:

— Boeken van voortdurende vooruitgang bij het vergroten van
het vermogen tot aanpassing, het versterken van de veerkracht en het verminderen van de kwetsbaarheid voor klimaatverandering

— Ontwikkelen en uitvoeren van aanpassingsstrategieën en  plannen, met inbegrip van brede kaders voor risicobeheer, op basis van robuuste referentiescenario’s met betrekking tot klimaat en kwetsbaarheid, en voortgangsbeoordelingen

Instrumenten en maatregelen NL

— Klimaatadaptatie integreren in alle relevante beleidsvelden

— Klimaatadaptatie expliciet meenemen bij toepassing wetgeving (natuur-beschermingsrecht, waterwetgeving, m.e.r., etc.)

Stand van zaken en opgaven/zorgen NL

— Verwevenheid ‘dossiers’: klimaat raakt vele EU-doelen en -verplichtingen op het gebied van omgevingsrecht

— Veel kennisleemten tav effecten, gewenste maatregelen, e.d.

— Nog te weinig echt ‘integraal werken’

Verdragsverplichtingen

Het kader voor herstel wordt behalve door EU-recht ook bepaald door voor Nederland geldende verdragen. Nederland is bijvoorbeeld bij veel natuurbeschermingsverdragen partij. De doelen van deze verdragen verschillen onderling maar zijn – grof samengevat – gericht op het behouden of waar nodig herstellen van soorten, habitattypen en ecosystemen in een gunstige staat van instandhouding. Deze doelen en ook veel van de verplichtingen in deze verdragen overlappen met de verplichtingen van de EU-richtlijnen, maar om meerdere redenen is het belangrijk om ook de verdragen te blijven raadplegen:

— Bij de implementatie van de EU-richtlijnen (in het recht en beleid) wordt vaak gezocht naar ‘slim implementeren’ met maximale ruimte voor sociaal-economische belangen. Daarbij worden de randjes van het EU-recht opgezocht, maar daardoor kan het zijn dat de implementatie van verdragen (ook) onvoldoende aandacht krijgt.

— Op enkele punten bevatten de verdragen toch wel degelijk verplichtingen die niet expliciet in de EU-richtlijnen zijn terug te vinden. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om verplichtingen inzake grensoverschrijdende samenwerking en bescherming (verdragen van Bern, Bonn en AEWA) en maatregelen voor ‘ex-situ-bescherming’ (art. 9 Biodiversiteitsverdrag) C.J. Bastmeijer, M.K. de Bruin en J.M. Verschuuren, ‘Internationaal natuur-beschermingsrecht: inspiratie voor de nationale wetgever?’, Tilburg, oktober 2007
 

— Hoewel veel verplichtingen in verdragen een algemenere formulering kennen ten opzichte van de EU-richtlijnen, zijn binnen de verdragssystemen voor veel soorten, gebieden of andere onderwerpen specifiekere concepten, aanpakken of maatregelen ‘overeengekomen’ in onder meer resoluties, handboeken en soortbeschermingsplannen. Dergelijke documenten zijn veelal niet zelfstandig juridisch bindend (‘soft law’), maar zijn wel juridisch relevant omdat zij concrete invulling geven aan de juridisch bindende algemenere verdragsverplichtingen. In de Verdieping (bijlage) wordt in dit verband kort stilgestaan bij corridors, bufferzones en klimaatadaptatie. 

Ten opzichte van het EU-recht heeft het internationale recht ook een specifieke toegevoegde waarde waar het gaat om landschapsbescherming, het bieden van bescherming aan culturele erfgoederen en het beschermen van natuurlijke processen die het fundament vormen van vrij functionerende ecosystemen. In Nederland gaat het dan met name om de Landschapsconventie van de Raad van Europa en het UNESCO Werelderfgoedverdrag. Ten onrechte wordt vaak aangenomen dat deze verdragen weinig juridische betekenis hebben. Verplichtingen zijn er echter wel degelijk, zoals blijkt uit onderstaand schema.

Wat betreft de naleving van de verdragsverplichtingen bestaan – evenals bij het EU-recht – grote zorgen. Voor wat betreft het EU-natuurbeschermingsrecht bestaan grote spanningen tussen de huidige vormen van landbouw en veeteelt. Hier liggen veel oorzaken aan ten grondslag, waaronder de druk binnen de sector tot productiemaximalisatie, een te langdurig en intensief gebruik van meststoffen en bestrijdingsmiddelen en een zeer absolute invulling van het concept ‘eigendom’ als drempel voor overheidsingrijpen. Hierdoor nemen de spanningen met natuurbeschermingsrecht toe. 

Nederland heeft ook grote moeite met de goede naleving van de verplichtingen van de Landschapsconventie en het Werelderfgoed­verdrag. In Nederland ontbreekt al decennialang een juridisch systeem dat op structurele wijze op alle overheids­niveaus identificatie, waardering, doelformulering en bescherming van landschappen voldoende waarborgt Zie ook PBL, ‘Zorg voor het landschap. Naar een landschapsinclusief omgevingsbeleid’, Signalenrapport, PBL publicatienummer 3346, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag 2019.
. Landschappen zijn de afgelopen decennia dan ook sterk veranderd door onder meer verstedelijking, uitbreiding van infrastructuur, nieuwe bedrijventerreinen, intensivering van de landbouw, toename van ‘verdozing’ (opslag/distributiecentra et cetera) en dergelijke. Ook de Werelderfgoederen ondervinden deze voortdurende druk en doordat het ook hier weer vaak gaat om cumulatieve problemen, lijkt de Nederlandse overheid hier weinig grip op te hebben. Dit leidt tot het niet nakomen van verplichtingen, maar maakt het ook steeds moeilijker om belangrijke nieuwe erfgoederen op de lijst van Werelderfgoederen te krijgen. Zo lijkt de aanwijzing van de Nieuwe Hollandse Waterlinie uitgesteld te gaan worden vanwege te weinig bescherming tegen verdere verstedelijking Zie het advies, beschikbaar op: https://www.unesco.nl/sites/default/files/inline-files/Advies_ICOMOS_Hollandse_Waterlinies.pdf, p. 166.
.

Verdragen

Diverse natuurbeschermingsverdragen
(Bern, Bonn, AEWA, Ramsar, OSPAR, etc.

Doelstelling(en) 

Verschilt per verdrag. Alg: in gunstige staat van instandhouding brengen en houden van soorten, habitattypen en ecosystemen. Betreft veelal resultaatsverplichtingen.

 Verplichtingen

Verschilt per verdrag. Alg: soortenbescherming, gebiedenbescherming, connectiviteit tussen gebieden (netwerkvorming), klimaatadaptatiemaatregelen t.b.v. invulling doelen en verplichtingen. Vaak relatief brede formuleringen, maar nadere invulling door ‘soft-law’ resoluties, handboeken en actieplannen met veelal veel concretere maatregelen.

 Instrumenten en maatregelen NL

Wet natuurbescherming, verboden soortenbescherming, aanwijzing Natura 2000-gebieden, beheerplannen, implementatie art.6-regime, maatregelen actief herstel (bijv. soortbeschermingsplannen, verbetering Natura 2000-gebieden, aanleg corridors, etc.), realisatie NNN, bescherming buiten gebieden door o.a. functiekoppelingen (bijv. klimaatadaptatie, natuurherstel), etc.

 Stand van zaken en opgaven/zorgen NL

Doelen van de meeste verdragen zijn na decennia nog niet gerealiseerd. Zie de opmerkingen hierboven t.a.v. Vrl en Hrl, die ook op schending van verdragen duiden.

Europees Landschapsverdrag

Doelstelling(en) 

Bevorderen van de bescherming, het beheer en de inrichting van landschappen en het organiseren van Europese samenwerking op dit gebied.

 

Verplichtingen

Erkenning waarden van landschap in wetgeving, formuleren en implementeren van landschapsbeleid, integreren landschapsbescherming in andere beleidsvelden, landschappen identificeren en beoordelen, met inspraak kwaliteitsdoelstellingen voor landschappen formuleren, instrumenten voor bescherming, het beheer en/of de inrichting van het landschap, met andere landen landschap integreren in internationaal beleid en samenwerken t.b.v. grensoverschrijdende landschapsbescherming (bijv. Waddenzee).

 

Instrumenten en maatregelen NL

Landschapsbeleid in Omgevingsvisies, landschapsbescherming via Besluit kwaliteit leefomgeving en in provinciale verordeningen, beheerplannen Natura 2000-gebieden, aanwijzing bijzondere provinciale landschappen.

 

Stand van zaken en opgaven/zorgen NL

— Oude instrumenten voor nationale landschapsbescherming (bijv. beschermd landschapsgezicht en beschermd natuurmonument) zijn geschrapt.

— Bescherming 20 nationale landschappen is in 2012 gedecentraliseerd, maar niet alle provincies beschermen deze gebieden via verordening.

— Er bestaan grote zorgen over te weinig rijksregie terwijl ruimteclaims (energietransitie, woningbouw, vereiste nieuwe natuur, klimaatadaptatie) sterk toenemen.

— Naleving verdrag afhankelijk van inzet provincies en gemeenten maar er bestaan geen juridische waarborgen.

— Grote mate van beleidsvrijheid en praktijk leveren spanningen op met verdrag.

Werelderfgoedverdrag

Doelstelling(en)

Bescherming van culturele en natuurlijke werelderfgoederen
en hun ‘uitzonderlijke universele waarden’.

Verplichtingen

Verplichting om de ‘uitzonderlijke universele waarden’ van de aangewezen werelderfgoederen te beschermen voor toekomstige generaties.

Instrumenten en maatregelen NL

Combinatie van instrumenten die hierboven zijn vermeld, alsmede diverse erfgoed-specifieke instrumenten (o.a. financierings-instrumenten).

Stand van zaken en opgaven/zorgen NL

— Nederland heeft 9 culturele erfgoeden en 1 natuurlijk erfgoed.

— Culturele erfgoederen staan onder druk door verstedelijking (bijv. Droogmakerij de Beemster en genomineerde Nieuwe Hollandse Waterlinie).

— Uitzonderlijke universele waarden van de Waddenzee staan onder druk, vooral door cumulatieve gevolgen van huidige activiteiten en door gevolgen klimaatverandering.

Samenhang tussen de verdrags- en EU-verplichtingen

De hierboven beschreven verdragsverplichtingen en EU-verplichtingen gelden naast elkaar en in veel situaties zijn meerdere verplichtingen tegelijkertijd van toepassing. Bepaalde ongunstige milieuomstandigheden kunnen ook leiden tot schending van verplichtingen van meerdere verdragen en EU-richtlijnen. Zo leidt een te grote stikstofdepositie tot niet-naleving van het Verdrag van Bern, het Natura 2000-regime en het niet halen van KRW-doelen. Te veel meststoffen op of in de bodem kunnen leiden tot schending van de Nitraatrichtlijn, de KRW-normen voor zowel oppervlaktewateren als grondwater, de Grondwaterrichtlijn en – afhankelijk van de effecten – het Natura 2000-regime. Een onbalans tussen de aanvulling en het gebruik van grondwater is bovendien niet conform de KRW-doelen en kan ook leiden tot strijd met bepalingen van het Verdrag van Ramsar en artikel 6, lid 2 van de Habitatrichtlijn vanwege verslechtering van grondwaterafhankelijke wetlands die in Nederland ook alle een Natura 2000-status hebben Zie bijvoorbeeld de Conclusie AG Kokott in zaak C-559/19, 3 december 2020, r.o. 63.
.

Extra lastig is dat ‘milieudossiers’ elkaar op verschillende manieren in de wielen kunnen rijden. Zo kunnen problemen elkaar versterken: klimaatverandering kan verdroging verder versterken en verdroging versterkt weer processen van verzuring en vermesting (voorbeeld: hogere stikstofconcentraties door beperkte opname van stikstof door planten in droge jaren Zie bijv. de Kamerbrief over de stand van zaken 7e actieprogramma nitraatrichtlijn, 13 april 2021.
).

Oorzaken achterstand in naleving van verplichtingen

Oorzaken voor het niet (volledig) naleven van verdrags- en EU-
verplichtingen lopen sterk uiteen en vaak gaat het om een mix van factoren. Onder meer deze factoren lijken een rol te spelen in veel milieudossiers:

— Om juridische knelling op te lossen en te voorkomen dat het bestuur ‘nee’ moet zeggen tegen nieuwe plannen en projecten, wordt al vele jaren op alle overheidsniveaus gezocht naar ‘slimme implementeermethoden’. Daarmee opereert de overheid voortdurend op het randje van het recht. Vaak
blijkt het dan na jarenlang procederen toch te gaan om niet-juridisch houdbare benaderingen.

— Met het voorgaande punt hangt samen dat bij het zoeken naar oplossingen in knelsituaties (zoals bij de stikstofcrisis) de politiek het speelveld bepaalt en in mindere mate de harde EU-verplichtingen. Daarmee worden zwakke plekken in de aanpak al bij voorbaat ingebouwd. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting in het feit dat veel overheidsbeleid en -inzet om invulling aan de verdrags- en EU-verplichtingen te geven, zijn gebaseerd op bestuursakkoorden en vrijwilligheid.

— Overheden hebben vaak moeite met het afwijzen van vergunningen voor nieuwe activiteiten en zijn te terughoudend met het ingrijpen in bestaande activiteiten. Eenmaal vergunde milieubelasting wordt vaak als een verworven recht beschouwd, ook wanneer dit leidt tot schending van EU-recht. Oplossingen worden veelal gezocht in technische verbeteringen, maar deze werken niet altijd of hebben te weinig effect op het totale cumulatieve probleem, bijvoorbeeld omdat het aantal bronnen niet afneemt of zelfs toeneemt.

— De naleving van veel verdrags- en EU-verplichtingen is afhankelijk van inzet van diverse overheden en de afstemming is vaak gebrekkig. Met de decentralisering van grote delen van het leefomgevingsbeleid neemt voorts de regie van de rijksoverheid op doelrealisatie af, ook omdat de rijksoverheid zelf veelal zeer terughoudend is om na decentralisatie een regierol te blijven vervullen. Vanuit het oogpunt van een goede naleving van verdragen en EU-richtlijnen is dit zorgelijk omdat ook na decentralisatie de systeemverantwoordelijkheid op rijksniveau blijft liggen. 

— Er is nog veel te weinig aandacht voor actief herstel (‘per saldo’ kwaliteitsverbetering). Regulering, beleid en implementatie zijn nog sterk sectoraal en ook bij het oplossen van problemen wordt het accent gelegd op kortetermijnoplossingen binnen het betreffende onderwerp. 

— Toezicht en handhaving van geldende regels laten regelmatig te wensen over.

Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat bovenstaande zorgen op korte termijn worden weggenomen. Veel van de zorgen lijken namelijk samen te hangen met onze systemen en bestuurscultuur. Zoals beschreven in de Verdieping (bijlage) worden bepaalde zorgen met de inwerkingtreding van de Omgevingswet mogelijk juist versterkt. Door het primaat bij de ontwikkeling en uitvoering van omgevingsbeleid bij gemeenten te leggen, is er bijvoorbeeld weinig grip op de ‘winst-en-verliesrekening’ voor de leefomgeving en neemt de onzekerheid toe over de vraag of de optelsom van de inzet van zoveel overheden ons dichter bij de internationale en EU-doelstellingen gaat brengen. Vanuit een positieve grondhouding zou ook gesteld kunnen worden dat deze vergrote verantwoordelijkheid van gemeenten en grotere ruimte voor afweging en integratie juist meer ruimte gaat bieden om tot ‘waardecreatie’ te komen, maar zoals geconstateerd door de Adviescommissie Omgevingswet, omvat de Omgevingswet op dit cruciale punt weinig tot geen waarborgen Slotadvies Adviescommissie Omgevingswet, ‘Recht doen aan de omgeving(swet)’, 29 november 2019.
. In hoofdstuk 5 en 6 laten wij zien dat, voordat gemeenten aan de slag kunnen, het nuttig is om eerst op rijksniveau afwegingen te maken en doelen te vertalen tot kaders waarbinnen in de regio’s en gemeenten ontwikkeld kan worden.

EU-sancties en ‘maatschappelijke sancties’ bij niet-naleving

Verschillende verdragssystemen kennen ook klachtprocedures. Zo kunnen milieuorganisaties en burgers onder het Verdrag van Bern een klacht indienen wanneer zij van mening zijn dat een partijstaat het verdrag schendt Zie: https://www.coe.int/en/web/bern-convention/monitoring. Dit ‘case-file system’ is niet gebaseerd op een artikel in het verdrag, maar vloeit voort uit een Standing Committee-decision.
. Harde sancties bevatten de verdragen veelal niet, maar afhankelijk van de concrete situatie kunnen schendingen wel leiden tot aansprakelijkheid van de Neder­landse staat onder internationaal recht. Ook kunnen uitkomsten van een klacht­procedure bijvoorbeeld een rol spelen bij nationale rechtszaken tegen de overheid.

Schending van EU-recht kan leiden tot veroordelingen door het EU Hof van Justitie, uiteindelijk zelfs met boeteoplegging. De Europese Commissie kan Nederland voor dit Hof dagen. Nederlandse maatschappelijke organisaties kunnen zelf niet naar het Hof, maar kunnen de Commissie wel vragen een dergelijke ‘inbreukprocedure’ te starten. Bij niet-naleving van een Hof-veroordeling kan een tweede procedure volgen, waarbij de lidstaat door het Hof ook een boete kan worden opgelegd. Recentelijk heeft Polen dit ervaren vanwege niet-naleving van een veroordeling inzake illegale kap van oerbossen.

Deze expliciete ‘sancties’ van het EU Hof van Justitie zijn maatschappelijk echter hoogstwaarschijnlijk minder voelbaar dan de meer indirecte ‘sancties’ die in de maatschappij door niet-naleving van EU-milieurecht worden ervaren. In juridische zin gaat het daarbij met name om EU-recht-gerelateerde ‘op slot’-effecten (het niet kunnen verlenen van vergunningen voor nieuwe plannen en projecten). Deze problematiek speelt uitdrukkelijk veel breder dan alleen in het stikstofdossier. Zo wordt steeds duidelijker dat in delen van het land het gebruik van grondwaterreserves groter is dan de natuurlijke aanvulling, waarmee strijd ontstaat met de Kaderrichtlijn Water en onttrekkingen steeds moeilijker toegestaan zullen kunnen worden. Rechtspraak van het EU Hof van Justitie (met name het Wezer-arrest) maakt ook duidelijk dat ‘op-slot-problemen’ in relatie tot de KRW-doelstellingen voor oppervlaktewateren kunnen gaan spelen, vooral naarmate duidelijker wordt dat we 2027-doelstellingen niet gaan halen. Recentelijk is ook duidelijk geworden dat de slechte staat van natuur en water niet alleen nieuwe vergunningaanvragen raakt. Ook in het verleden verleende vergunningen voor bestaande bedrijven komen vaker ter discussie te staan.

In maatschappelijke zin hebben impliciete ‘sancties’ voor niet-naleving natuurlijk ook betrekking op het aantasten van intrinsieke waarden van de natuur en aantasting van ecosysteemdiensten die de natuur de mens te bieden heeft.

Conclusies

De afgelopen jaren wordt duidelijk dat de cumulatieve problemen zo ernstig zijn geworden, dat het voorkómen van verslechtering, het realiseren van de herstel­opgaven en het beperken van maats­chappelijke knelling niet gewaarborgd kunnen worden door alleen in te zetten op het verminderen van negatieve gevolgen bij de toelating van nieuwe activiteiten. Actief herstel is noodzakelijk om de doelstellingen voor onder meer natuur, water, klimaat en landschap te realiseren en om binnen de juridische systemen weer meer ruimte te krijgen voor sociaal-economische belangen. In de nabije toekomst zal dit inzicht nog worden verscherpt door het van kracht worden van een nieuwe Europese klimaatwet, een verordening op het gebied van natuurherstel en aangescherpt beleid onder internationale verdragen (zoals de 30%-beschermd-gebieddoelstelling onder het Biodiversiteitsverdrag).

Nederland heeft de afgelopen decennia een aantal belangrijke verdragen ondertekend en meegewerkt aan het vaststellen van EU-richtlijnen. Daarmee zijn er duidelijke kaders en doelen voor de toekomst neergezet. Ons land heeft echter grote moeite met het naleven ervan. Op alle fronten worden de doelen niet gehaald en diverse concrete verplichtingen – waaronder de verslecht­erings­verboden in de Habitatrichtlijn en de KRW – worden geschonden. Nederland heeft een traditie opgebouwd van een minimale implementatie om maximaal ruimte te houden voor economische activiteit, maar daarbij wordt voortdurend ‘langs het randje van het recht’ gelopen. Daarbij wordt standaard gedacht dat de soep niet zo heet wordt gegeten als hij wordt opgediend, maar uiteindelijk blijken
de vaak complexe juridische benaderingen niet te voldoen aan de EU-verplichtingen. Dit leidt voortdurend tot uitstel van het halen van doelen en verdergaande verslechtering van de leefomgeving en daarmee tot schendingen van verdragen en het EU-recht. Hiermee wordt ook de juridificering verder versterkt omdat burgers en belangenorganisaties ongeduldig worden. De geschetste praktijk leidt ook tot zeer hoge kosten voor herstelmaatregelen, terwijl het effect van deze maatregelen vaak slechts tijdelijk is, omdat de oorzaken van de problemen niet worden weggenomen.

We kunnen doelen en verplichtingen alleen halen en naleven als aan een aantal voorwaarden wordt voldaan:

— Overheden moeten strenger worden in het toelaten van ontwikkelingen die het halen van de doelen bemoeilijken. Daarbij moet met name kritischer worden gekeken of negatieve invloeden acceptabel zijn vanuit het oogpunt van cumulatie.

— Overheden moeten vaker actief ingrijpen in bestaande vergunningen en andere toelatingen (bijvoorbeeld vergunnings­vrij­verklaringen in algemene regels en beheerplannen). Dit is nodig om de doelen te halen, maar ook om op korte termijn verslechtering in de zin van de EU-richtlijnen, waaronder Vogel- en Habitat­richtlijnen en de KRW, te voorkomen en/of te beëindigen.

— Naast striktere regulering van menselijke activiteiten moeten overheden op alle niveaus inzetten op verbetering van de leef­om­geving. Bij de implementatie van de Omgevingswet moet er daarom voor worden gezorgd dat leefom­gevings­recht en -beleid niet alleen ‘eenvoudiger’ wordt, maar ook gaat leiden tot kwaliteits­verbetering en herstel. Dit kan door bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen te eisen dat ‘per saldo’ kwaliteits­verbetering van de leefomgeving wordt gerealiseerd (‘waardecreatie’). De Omgevingswet zelf waarborgt dat niet, waarmee veel afhangt van de invoeringsbegeleiding en implementatie. 

De grote opgaven Zie de schema’s met verplichtingen en andere publicaties, waaronder PBL, ‘Grote opgaven in een beperkte ruimte’, PBL-publicatienummer:
4318, april 2021.
op de hierboven besproken ‘dossiers’ vereisen grote investeringen, waarbij de meeste winst behaald kan worden door een integrale benadering. Integratie betekent hierbij dan niet ‘vrij afwegen’ maar juist bewuste keuzen maken ten behoeve van het efficiënt en met grote stappen gaan halen van de internationale en EU-doelstellingen en -verplichtingen. 

— Overheden zullen veel beter moeten samenwerken en onderling moeten afstemmen. Gezien de hierboven besproken problemen met de naleving van verplichtingen zal de rijksoverheid meer regie moeten gaan voeren in recht, beleid en uitvoering. 

— Bovenstaande punten zijn breed van belang, maar vragen speciale aandacht in relatie tot de landbouw. Het is onontkoombaar dat voor de landbouw wordt ingezet op maatregelen die de productieniveaus binnen de leefomgevingskwaliteit normen brengen.